POR FIN, UN REGLAMENTO URBANISTICO PARA ANDALUCÍA (DECRETO 550/2022): UNA REALIDAD MUY ANHELADA

Salvador Mª Martín Valdivia.
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Jaén.

RESUMEN: la Ley 7/2021, de impulso para la sostenibilidad del territorio en Andalucía supuso un cambio sustancial en las estructuras del derecho urbanístico en este territorio.  Pero era una ley de mínimos, con continuas referencias a un posterior desarrollo reglamentario que ha tomado cuerpo con el Decreto 550/2022. El Reglamento de desarrollo abarca la totalidad de los ámbitos en los que se vertebra el urbanismo: planeamiento, gestión y disciplina. Parece, en una primera lectura, un completo texto que ofrece soluciones normativas a todas las remisiones y referencias que le delegaba la Ley, pero que también presenta algunas disfunciones, contradicciones y lagunas que en este artículo se intentan analizar.

ABSTRACT: Law 7/2021, for the sustainability of the territory in Andalusia, brought about a substantial change in the structures of urban law in this territory. But it was a minimum law, with continuous references to a subsequent regulatory development that has taken shape with Decree 550/2022. The Development Regulation covers all the areas in which urban planning is structured: planning, execution of urban plans and urban discipline. It seems, at first reading, a complete text that offers normative solutions to all referrals and references that the Law delegated to it, but that also presents some dysfunctions, contradictions and gaps that this article tries to explain.

PALABRAS CLAVE: Desarrollo reglamentario de la Ley 7/2021. Trabajo normativo integral en planeamiento, gestión y disciplina urbanística. Lagunas, contradicciones y disfunciones de la norma. Novedades relevantes.

KEYWORDS:  Regulatory development of Law 7/2021. Comprehensive regulatory work in planning, execution of urban plans and urban discipline. Gaps, contradictions and dysfunctions of the norm. Relevant news.

SUMARIO.

I.- EL ESPERADO DESARROLLO NORMATIVO DE LA LISTA.
II.- ALGUNAS PRECISONES GENERALES. LAS BASES REGLAMENTARIAS.
III.- EL RÉGIMEN DEL SUELO. CLASES DE SUELO Y SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS.
IV.- LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA.
V.- LA EJECUCIÓN URBANISTICA
A.- LOS “CRITERIOS GENERALES”.
B.- LAS ACTUACIONES SISTEMÁTICAS.
1.- El sistema de compensación
A.- Concepto y modos de gestión:
B.- La gestión directa: la participación de los propietarios.
Uno.-Mediante la participación de la totalidad de los propietarios:
Dos. - La modalidad simplificada:
a. Concepto.
b. Iniciativa del sistema:
c. Procedimiento para su establecimiento.
d.- Los efectos del establecimiento del sistema simplificado:
Tres.-La actuación a través de junta de compensación:
2.- El sistema de cooperación.
A.- Concepto y formas de gestión:
B.- Los deberes y prerrogativas de los participantes en el sistema.
C.- La deficiente regulación en cuanto a la operatividad del sistema.
3.- La expropiación
4.- La reparcelación
a.- Concepto y regulación
b.- Definición de derechos
1.- Propietarios y otros interesados afectados:
2.- Adjudicación de aprovechamientos.
c.- Efectos jurídicos de la reparcelación
1.- Transmisión de los derechos sobre las parcelas de resultado.
2.- Afectación de los suelos a la obligación de urbanizar.
3.- Incompatibilidad de cargas e indemnizaciones.
d.- Efectos económicos de la reparcelación
e.- Procedimiento para la aprobación del proyecto de reparcelación.
5.- La ejecución mediante gestión indirecta. El agente urbanizador.
6. La ejecución material de la urbanización.
7.- Ejecuciones asistemáticas
8.- Instrumentos de intervención en el mercado del suelo.
VI.- LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN
A.- MEDIOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN
B.- LA CONSERVACIÓN Y REHABILITACIÓN DE LOS EDIFICIOS
VII.- DISCIPLINA URBANÍSTICA Y EDIFICACIONES IRREGULARES.
A.- DISCIPLINA URBANISTICA.
B.- RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD
C.- EDIFICACIONES IRREGULARES. LOS AFOS.
VIII.- CONCLUSIONES

I.- EL ESPERADO DESARROLLO NORMATIVO DE LA LISTA.

Cuando a finales del año 2021 se publica la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio en Andalucía (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, en adelante LISTA) se hace en el pleno convencimiento y con el total conocimiento de que se trataba de una Ley de mínimos. Tan de mínimos como que, en algunos aspectos, como muy señaladamente acontecía con el tratamiento de la gestión urbanística, resultaba visiblemente exigua para regular de manera eficaz el complejo entramado de supuestos fácticos y soluciones jurídicas que el derecho urbanístico andaluz demanda. De eso, insisto, era consciente el legislador, pues no en vano son múltiples las referencias que salpican todo el texto posponiendo la culminación del proceso normativo al Reglamento que estaba por venir y que, según se anticipaba, vería la luz de manera inminente.

El anuncio anticipado de esa actividad reglamentaria, necesario es referirlo, provocaba el desapego y el escepticismo, cuando no el claro descreimiento, de los operadores jurídicos en nuestra Comunidad. La razón está justificada: en Andalucía hemos esperado los 20 años de vigencia de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 2002 (LOUA) a que se desarrollaran los Reglamentos de planeamiento y gestión urbanística que desplazaran la aplicación de los tradicionales Reglamentos de desarrollo de la Ley del Suelo de 1975. Eran textos de extraordinaria factura técnica, pero que naturalmente habían caído en la obsolescencia por el paso del tiempo, la fuerza de las cosas y, sobre todo, el cambiante mundo del derecho urbanístico, que había mudado después de aquella Ley hasta en tres veces su contenido, su articulado e incluso sus estructuras (1990, 1998 y 2007), con los aditamentos y adaptaciones provocados por sus respectivos textos refundidos. Aquellos Reglamentos preconstitucionales dejaban vacíos normativos y lagunas interpretativas difíciles de cubrir durante aquellos 20 años y nada se hizo en ese laxo periodo para solucionarlo. Sólo se promulgó el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía en el año 2010, con sucesivas modificaciones sobrevenidas. Su buena acogida dio pie a pensar que los dos restantes estarían al caer. Nada de eso sucedió. Por ese motivo no era tan descabellado pensar que las determinaciones de la LISTA pudieran volver a quedar en esa especie de limbo jurídico en el que se espesan las normas legales cuando no disponen de la precisa herramienta de desarrollo para su definitiva y eficaz aplicación.

No ha sido ese el caso. El ejecutivo andaluz se ha dispuesto en el afán de hacer realidad esa norma reglamentaria, que finalmente publicó el BOJA de 12 diciembre 2022 en el que se aparece el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley siete/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante, RLISTA). Es un Reglamento general, como su propia denominación indica, que abarca el tratamiento de las tres grandes facetas del derecho urbanístico: planeamiento, gestión y disciplina, capitulados en un mismo texto normativo, lo que facilita enormemente su manejo y potencia la coordinación general de la norma en beneficio de todos los operadores jurídicos. Un texto ciertamente enjundioso, con 430 artículos, cuatro disposiciones adicionales, 12 transitorias y una disposición final, que incluye además un anexo de definiciones al final de su articulado.

En general, y tras una primera lectura, podemos anticipar que se trata de un trabajo esmerado que pretende abordar todos los supuestos fácticos con los que se pueda encontrar cualquier operador jurídico, a fin de ofrecerle las oportunas soluciones normativas, aun cuando, claro está, la consecución de esos objetivos finales está aún por ver. Se advierten ya desde el mismo momento de esa primera lectura del completo texto reglamentario algunas deficiencias, contradicciones y disfunciones que intentaremos poner de relieve a continuación, y a las que con toda seguridad se irán añadiendo en el futuro las que respondan a la aplicación práctica y forense de sus determinaciones en el transcurso de su vida útil.

Respondiendo a la misma estructura de la Ley que desarrolla, el Reglamento contempla nueve títulos (alguno tan curioso como el IX, que regula el hábitat troglodítico), que vertebran el concreto análisis de la disciplina en su completitud, desde el régimen del suelo hasta la disciplina urbanística, pasando por la ordenación territorial y urbanística, la tarea de gestión, la actividad de edificación y las medidas de adecuación de edificaciones irregulares. En este trabajo vamos a intentar poner de relieve de manera sinóptica las novedades regulatorias de más trascendencia que hemos apreciado en el articulado del Reglamento, empeñando un especial énfasis en el estudio de la fase de gestión urbanística, que es donde el legislador se había mostrado más sinóptico.

II.- ALGUNAS PRECISONES GENERALES. LAS BASES REGLAMENTARIAS.

Desde la entrada en vigor del RLISTA quedan derogados en nuestra comunidad el Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía aprobado por Decreto 60/2010, y el Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, donde se regulaban las edificaciones irregulares.  También dejan de aplicarse con carácter supletorio los contenidos de los Reglamentos arriba referidos de gestión y de planeamiento dictados en desarrollo de la Ley del Suelo de 1975. El objeto de este nuevo Reglamento no es otro que desarrollar la LISTA en todos sus apartados y contenidos, para lo cual se ofrece una batería de disposiciones que, en efecto, cumplimentan, desarrollan y regulan con detalle sus determinaciones. En algunos apartados de forma más exhaustiva que en otros, a los que ya la Ley dispensaba un tratamiento muy generoso y, por ello, precisan de menos atención en este último texto, como sucede por ejemplo en materia de disciplina urbanística y sanciones.

Es preciso resaltar que la habilitación al Consejo de Gobierno para su desarrollo y aprobación vino fuertemente mediatizada por el acuerdo de 10 de agosto de 2022, de la Subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de controversias de la Comisión bilateral de cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía en ración con la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio en Andalucía, donde se resolvieron las discrepancias manifestadas por el gobierno central en torno a la discutida constitucionalidad de alguno de los artículos de la LISTA, y los preceptos reglamentarios que se contienen se han encargado de interpretar las normas legales conforme a la legislación básica del Estado que pudiera verse afectada, dando así cumplimiento al acuerdo de aquella Comisión bilateral.

Principia su articulado el texto reglamentario brindando un minucioso análisis en lo referente a la participación de los ciudadanos en la actividad urbanística, mediante el ofrecimiento de la suficiente información territorial y urbanística, donde cobra especial interés el contenido del artículo 3, que regula la naturaleza, alcance y efectos de las células urbanísticas, la participación ciudadana y la colaboración público privada, con la regulación de las actividades en las que pueden participar tanto colegios profesionales como las entidades urbanísticas certificadoras de Andalucía, así como el régimen de convenios entre administración y particulares para el desarrollo de la actividad urbanística.

En cuanto a la célula urbanística a la que hemos hecho referencia, llama la atención el establecimiento del plazo de un mes para su emisión, aun cuando no se ofrece al ciudadano ningún resorte jurídico ante la inactividad administrativa. La no emisión en plazo no  genera ningún derecho subjetivo al solicitante (“no podrá deducirse efecto favorable alguno respecto de los términos de la consulta”), así como el carácter meramente informativo de su contenido, no vinculando a la administración en el ejercicio de sus potestades públicas, sin que tampoco se explique en qué responsabilidades incurre la administración que emite una célula urbanística errónea que comporte perjuicios al solicitante llevado a equívoco, por lo que entiendo que, de conformidad con la jurisprudencia predominante, sólo se podrá acudir al procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas una vez se acredite la existencia del daño y la relación de causalidad entre el contenido de la cédula errónea y los daños ocasionados.

En lo referente a registros administrativos de ordenación urbanística y convenios, resulta interesante la creación de registros tanto autonómicos como municipales, debiendo inscribirse en el autonómico los instrumentos de ordenación urbanística, las normas sustantivas de ordenación, estudios de detalle y catálogos aprobados definitivamente y los convenios en los que haya participado la consejería competente. En tanto que en el registro municipal se inscribirán y depositarán los instrumentos de ordenación urbanística y los instrumentos complementarios que afecten a su término municipal, y también los convenios suscritos por el ayuntamiento respectivo. Por otra parte, resulta interesante el contenido de la disposición transitoria 12ª, que contempla la necesidad de aprobación de esos registros municipales, estableciendo el régimen transitorio desde la entrada en vigor de este Reglamento hasta la creación de los registros municipales, aplicando de manera supletoria las disposiciones del Decreto 2/2004, de 7 de enero para la creación del registro autonómico.

En cuanto a información pública y la participación ciudadana, además de reconocer la pervivencia del ejercicio de la acción pública para el cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística, la novedad más reseñable, a mi juicio, estriba en la desaparición de la obligación de publicar los actos de planeamiento y gestión que exijan su conocimiento público ni en anuncios en periódicos ni en tablones de anuncios de las administraciones afectadas, sustituyéndose por publicaciones en los oficiales y en los portales web de cada administración competente (artículo 8 del RLISTA).

En cuanto a la colaboración público-privada, los artículos 10 y 11 del RLISTA abordan la manera en que participarán los colegios profesionales y las entidades urbanísticas certificadoras (regulados en el artículo 9 de la LISTA). Se trata de desarrollar las previsiones contenidas en ese precepto, atribuyendo a los colegios profesionales las competencias limitadas que se contemplan en el apartado 2, b) del precepto legal, sin que ello pueda suponer cesión de competencias que impliquen el ejercicio de potestades públicas. Las entidades urbanísticas certificadoras, como entidades privadas de carácter jurídico técnico, pueden colaborar en el ejercicio de las competencias referidas en ese mismo precepto (artículo 9.2 de la LISTA), mediante la suscripción del correspondiente convenio o contrato, previa inscripción de la entidad en el Registro de entidades urbanísticas certificadoras de Andalucía. Los principios, ámbitos de colaboración, obligaciones y requisitos formales para la inscripción de esas entidades se contemplan en los artículos 12 a 16 del RLISTA. Son, en definitiva, entidades coadyuvantes con la labor pública en materia urbanística de las administraciones, que ni limitan ni excluyen la actividad municipal en el ejercicio de competencias exclusivas que les son inherentes y resulten precisas.

III.- EL RÉGIMEN DEL SUELO. CLASES DE SUELO Y SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS.

El Título Primero del RLISTA aborda el régimen jurídico del suelo. La desaparición de la clasificación tripartita del suelo que en las normas urbanísticas tradicionales se contemplaba y que la LISTA excluye como modelo, naturalmente también se traslada al Reglamento. La descripción de los múltiples criterios que se proponen para la definición de lo que se define como suelo urbano tiene especial transcendencia, por cuanto determina en definitiva que lo que no quede incluido en este ámbito tendrá a todos los efectos, sobre todo a los valorativos, la consideración de suelo rústico. Y a este respecto, consideramos esencial detenerse en el contenido del artículo 19 del RLISTA, donde, en desarrollo de lo regulado en el artículo 13 de la LISTA, se definen los suelos urbanos en Andalucía. Reseñemos la transcendencia de algo que se mantiene en lo que ya parecía apuntar la Ley: es suelo urbano el que, por su realidad, cumpla con las exigencias técnicas e infraestructurales ahí definidas, al margen de que el plan formalmente así lo contemple o no. De hecho, es suelo urbano el que ha sido urbanizado en ejecución de instrumentos de ordenación urbanística, pero también lo es aquel que, sin necesidad de contar con ese requisito formal, se encuentre transformado urbanísticamente por contar con acceso rodado por vía urbana, por tener conexión en red con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, todo ello de conformidad con las condiciones pormenorizadamente establecidas en el apartado 3 de ese artículo 19. Pero es que también lo son los núcleos rurales tradicionales que tengan los elementos infraestructurales definidos en el artículo 19.4 del RLISTA (agua potable a través de red pública, pozos o aljibes comunitarios con garantías sanitarias, depuración de aguas residuales y energía eléctrica a través de las redes de distribución) los asentamientos urbanísticos y los núcleos rurales tradicionales. Esta precisión ofrece consecuencias de  transcendencia, no solamente por el hecho de habilitar a los titulares del suelo los derechos propios del suelo urbano al margen de lo que recoja el plan. Ejercerán allí todos los deberes y derechos que confiere la legislación: a edificar, a incorporar a su patrimonio el producto de lo edificado, a modificar las edificaciones de conformidad con los instrumentos y mecanismos de intervención en la actividad de ejecución (ya sea licencia, ya sea declaración responsable o comunicación previa); y también, por extensión, a los efectos valorativos que tanto alcance económico comportan. Sin olvidar el papel capital que esas consideraciones puedan acarrear en el ámbito del derecho penal. En los últimos años hemos visto cómo se sancionaban con penas privativas de libertad actuaciones urbanísticas en suelos que, al margen de su no consideración formal como urbanos en el plan aprobado, lo fueran en realidad, por esa fuerza normativa de lo fáctico que ahora imponen la Ley y su Reglamento. A tal efecto, se define con precisión lo que ha de entenderse por “malla urbana”, sin que queden concernidos en ella los terrenos colindantes a infraestructuras o núcleos de población por el mero hecho de su colindancia, lo que entendemos que se indica de forma expresa a fin de evitar excesos y desvaríos en expedientes de justiprecio en terrenos que, por ser colindantes a una vía infraestructural urbanizada, ya pudieran o quisieran entenderse como urbanos sin que el propietario hubiera realizado ningún esfuerzo en cumplimiento de deberes que permitan integrarlos en esa clasificación. Como decimos, con esa clasificación ope legis del suelo “urbano material”, podrá defenderse la legalización de edificaciones en esas clases de suelo que formalmente no se hubieren incorporado al planeamiento a poco que se ofrezca cumplida demostración de la concurrencia de los requisitos y exigencias mínimas para su consideración de urbano, para así evitar la dura y penosa aplicación de la sanción penal que hasta ahora se venía padeciendo casi mecánicamente en la jurisdicción penal por la mera constatación documental de la no inclusión del suelo edificado en el ámbito urbano del planeamiento municipal. El suelo urbano es lo que es, como concepto reglado, al margen de las determinaciones del plan.

El resto del suelo, el que no está urbanizado, en principio se ha considerado suelo rústico conforme a las determinaciones del artículo 20 del RLISTA, en aplicación de las condiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley. Y decimos “en principio” por cuanto, aun en contra de la manifestación formal de intenciones del legislador, aún quedan reductos de suelos urbanos no totalmente urbanizados que son suelo urbano. Justamente lo que se conocía tradicionalmente como el suelo urbano no consolidado, como veremos. La cuádruple subcategoría en la que puede quedar encuadrado el suelo rústico (de régimen común, preservado de la ordenación territorial o urbanística, preservado por la existencia de procesos naturales generadores de riesgo, o el expresamente protegido por la legislación sectorial) comportan a cada uno de ellos usos, prohibiciones y características diferenciadas y especiales. En lo que respecta al régimen de usos y actividades en suelo rústico, los preceptos reglamentarios ofrecen el desarrollo preciso a los tipos legales definiendo con puntualidad los actos que inducen a la aparición de nuevos asentamientos (artículo 24), así como la integración de los conceptos jurídicos indeterminados mediante la precisión de requisitos y exigencias para considerarlos aplicables a cada supuesto (como por ejemplo ocurre con la definición de las condiciones de adecuación y proporcionalidad de cualquier actuación en suelo rústico, sea ordinaria o extraordinaria, para que puedan ser aprobadas, de conformidad con lo que se contiene en el artículo 26 del RLISTA) 

En lo que toca a las actuaciones ordinarias y extraordinarias, se ofrece un régimen reglamentario exhaustivo donde aparecen enumeradas  y reguladas las llamadas actuaciones ordinarias, las tradicionalmente anudadas a la explotación de recursos naturales (artículo 28 del RLISTA), incluyendo entre ellas los usos residenciales vinculados a la explotación primaria a la que sirven (artículo 29), incluso las determinaciones que deben contener los llamados alojamientos para temporeros que tan comunes y ordinarios resultan en el suelo rústico andaluz. Por su parte, las actuaciones extraordinarias se contemplan en el Reglamento como aquellas que han de emplazarse necesariamente medio rural bien por haber sido declarado el interés público para su ubicación en ese medio o bien por resultar su establecimiento incompatible en entornos urbanos. De entre ellas, merece destacarse la regulación que ofrece el artículo 31 a las viviendas unifamiliares aisladas no vinculadas a explotaciones de recursos naturales, esto es, al uso exclusivamente residencial de las edificaciones que se normalizaba ya en el artículo 22 de la LISTA y que tanto revuelo mediático ha levantado en nuestra comunidad. Se contemplan en ese precepto los parámetros y condiciones para la eventual autorización de una vivienda unifamiliar en suelo rústico que, sometida a previa licencia, se pueda autorizar: superficie mínima de 2,5 ha, con un círculo mínimo de 50 m de radio en su interior, con excepciones más exigentes en terrenos forestales, distancias superiores a 100 m de cualquier otra edificación residencial, superficie máxima ocupada, superficie máxima edificable, condiciones tipológicas propias de viviendas unifamiliares aisladas, con distancia mínima a linderos de parcela, determinación de servicios básicos de la vivienda que garanticen su autonomía, y garantías ambientales en materia de legislación hidrológica y forestal, comportan todas ellas el nomenclátor de exigencias que van a permitir la normalización de una actividad edificatoria que tan natural ha sido en el territorio andaluz a lo largo de los siglos. 20 años de prohibición a radice de ese tipo de usos extraordinarios dispuesta en la LOUA no han servido para “poner puertas al campo”. La normalización legal y reglamentaria de estas edificaciones debe, naturalmente, llevar aparejada la rigurosa puesta en práctica de los medios materiales y humanos y el control de la disciplina urbanística, a fin de que esas medidas liberalizadoras no terminen convirtiéndose en una espita de salida para la proliferación y normalización de actuaciones ilegales en estos ámbitos protegidos.

La regularización de las actuaciones sobre el hábitat rural diseminado viene igualmente definida en los artículos 36 a 42 del RLISTA, asemejándolos en concepto y extensión a las actuaciones en suelos urbanos de facto, aunque ubicados en suelo rústico, conforme en esos preceptos se indica.

Mención aparte merece la regulación del régimen de actuaciones de transformación urbanística en cualquier clase de suelo, y por supuesto también en el rústico. No en vano, se trata de explicar el cuándo, el cómo y el dónde llevar a cabo actuaciones que conviertan lo que era suelo rústico en una parte más de la ciudad urbanizada. Con la desaparición de la categoría del suelo urbanizable, la LISTA propuso que cualquier trozo de suelo rústico de régimen común pudiera incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio mediante la aprobación sucesiva de una propuesta de delimitación y posterior aprobación del plan parcial. La propuesta de delimitación, si no viniere contemplada en el planeamiento general, puede tramitarse a petición de parte interesada o de oficio conforme a las determinaciones incorporadas a los artículos 43 a 46 del RLISTA. En un procedimiento que, al fin y al cabo, tiene mucha semejanza con lo que en la legislación tradicional se contemplaba en la tramitación de los PAUS o proyectos de sectorización en suelos urbanizables no programados-no sectorizados, para su posterior desarrollo pormenorizado a través del plan parcial. Pues de eso justamente se trata, de incorporar esa parte del suelo rústico a la trama urbana mediante el ofrecimiento del contenido regulatorio preciso al efecto.

Sea cual sea el medio el medio en el que se va a desarrollar esta acción de transformación urbanística, el Reglamento se encarga de ensalzar los principios vertebradores en los que intenta sustentarse el sistema: sostenibilidad territorial, social, ambiental, económica y también paisajística (novedad en este Reglamento), que se unen a la necesidad de garantizar la ocupación racional y eficiente del suelo y la garantía del crecimiento de la ciudad existente en mancha de aceite, es decir, la garantía de la ciudad compacta que evite la dispersión edificatoria en el suelo rústico y optimice la gestión de recursos e infraestructuras urbanísticas al municipio obligado a ejecutarlas y sostenerlas (el mismo espíritu que ya vertebró el POTA -Plan de Ordenación Territorial de Andalucía- de 2006) . Todo ello naturalmente por la necesidad de garantizar una explotación racional de los recursos naturales (se propone la integración de los cauces públicos no inundables en la red de espacios libres de la ciudad allí donde sea coincidente el terreno afectado) y el respeto absoluto a los valores que encarnan nuestro patrimonio histórico y el paisaje. Todas ellas directrices esenciales de los procesos de transformación urbanística según la Ley y este Reglamento.

Las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano guardan similitudes con las tradicionales actuaciones para la reforma interior de las ciudades, graduándolas ciertamente en atención al alcance y enjundia de la alteración propuesta, sean actuaciones de mejora urbana (artículo 47 del RLISTA), sean actuaciones de reforma interior (artículo 48). En esos apartados en realidad hay poca innovación respecto de lo que ya contempla con cierto detalle la LISTA en sus artículos 24 a 30. Tal vez lo más notable sea la regulación que el Reglamento ofrece a la estandarización de equipamientos públicos y a la regulación de las dotaciones para sistemas generales de espacios libres y zonas verdes que se ofrece con pormenor en esta norma. En cuanto a los equipamientos, se insiste en su localización con arreglo a criterios de proximidad y eficiencia, llamando la atención sobre la inclusión dentro del concepto de equipamientos de las llamadas “viviendas en alquiler”, que merecen una regulación minuciosa como estándar de equipamiento urbano. El sistema general de espacios libres y zonas verdes se articula en el Reglamento con una modulación de dotaciones públicas mínimas en desarrollos inmobiliarios en atención al número de habitantes del municipio donde esa transformación urbanística opere, graduándose de manera más limitada en los municipios de menor población, y mucho más exigente en los municipios de más de 100.000 habitantes (5 m² por habitante en los pequeños hasta 10 m² por habitante en los núcleos de gran porte) y con una posibilidad de reducción de hasta 50% en municipios de menos de 5000 habitantes cuyo término municipal esté protegido en al menos el 75% del territorio.

En las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano (artículo 49) se prevé un incremento proporcional de las dotaciones públicas y, como mínimo, la reserva del 10% de la superficie para su incorporación como zona verde pública o privada, en tanto que en las actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico (artículo 50) los estándares se prevén en atención fundamentalmente a coordenadas de uso e intensidad, y del crecimiento de población prevista para la nueva actuación.
 El resto de estándares se modulan igualmente en atención a los referidos parámetros con profusión de detalles y determinaciones en los arts. 82 y concordantes del RLISTA.

IV.- LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA.

Los Títulos III y IV abordan en extenso del desarrollo de las previsiones contenidas en los títulos homólogos del texto legal. El interés de ese tratamiento normativo radica en la especificación del contenido documental que cada uno de esos planes han de ofrecer para la completa tramitación administrativa en sus fases de iniciativa, preparación, impulsión, aprobación y publicación. El catálogo de instrumentos de ordenación territorial que se contiene en el Capítulo II del Título III tiene de interesante la determinación de las condiciones de procedimiento para la aprobación de instrumentos, de las declaraciones de interés autonómico, de los proyectos de actuación autonómicos y de los instrumentos de desarrollo (artículo 66), con la definición de cuál debe ser el contenido formal o sustantivo de cada uno de esos instrumentos.

En este sentido resulta sugestivo conocer qué debe entenderse por el concepto “Planes con incidencia en la ordenación del territorio”, cuya regulación específica viene recogida en los artículos 69 a 72 del RLISTA. Se define el concepto, se fijan los trámites para la elaboración y tramitación y, sobre todo, se contempla lo que debe contener el denominado informe de incidencia territorial que se precisa perfectamente en el artículo 72 del Reglamento.

En cuanto a la ordenación urbanística, las clases de planes vienen definidas en la LISTA, mereciendo desarrollo reglamentario en los artículos 86 y siguientes para las distintas clases de planeamiento general (plan general de la ordenación municipal, planes de ordenación intermunicipal y Planes básicos de ordenación municipal) y planeamiento de desarrollo. En cuanto al procedimiento de aprobación se intenta simplificar sobre el papel lo que en muchas ocasiones será ciertamente difícil en la arena de lo práctico. Se establece la iniciativa pública o privada, conforme se garantiza en los términos y condiciones del artículo 98.3 del Reglamento. Igualmente se avalan las consultas previas y los avances, como forma de colaboración público privada en la redacción del planeamiento. El procedimiento de aprobación se contempla en los artículos 112 y siguientes definiendo a estos efectos quienes han de entenderse como interesados para recibir notificaciones e invitaciones a participar en el periodo de información pública en el artículo 104.4 del Reglamento, incluyendo a administraciones afectadas, órganos y entidades administrativas gestoras de intereses públicos y a los propietarios pero con la particularidad de que este trámite no será obligado en los instrumentos de ordenación urbanística que afecten a una pluralidad indeterminada de propietarios. Los informes sectoriales y las consultas se regulan en los artículos 105 y 106, estableciendo una peculiar regulación acerca de cómo emitir los informes que sean vinculantes para la tramitación del correspondiente planeamiento que, sobre todo, se haya iniciado a instancia del particular. Establece el artículo 106.4 del Reglamento que el informe habrá de ser emitido en el plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderá emitido con carácter favorable continuando con la tramitación del procedimiento “salvo que afecte al dominio o al servicio público”. Se añade una precisión poco operativa pero que, por el tenor de la normativa estatal de preferente aplicación se antoja ineludible: la previsión de que, si a la Administración urbanística no le resultase suficiente la información así obtenida, podrá requerir al superior jerárquico del obligado a emitir el informe para que en 10 días hábiles ordene al órgano competente su cumplida entrega. Lo notable de esta propuesta normativa es que la ausencia del cumplimento de ese deber legal del órgano competente para resolver no esté sancionada con ningún efecto negativo, ni siquiera el del sentido positivo del silencio. Deja, como remiendo a ese grave incumplimiento de las obligaciones administrativas, una posibilidad de exiguos efectos al particular interesado: acudir a la vía de la inactividad administrativa del artículo 29 de la LJCA para obtener por la fuerza de los tribunales un informe que ya es obligado por la mera aplicación de la norma. Resulta fácil aventurar cuál va a ser el contenido del informe cuando haya de evacuarlo el funcionario reprendido por la administración de justicia por el incumplimiento de sus obligaciones. Mucho más expeditivo hubiera resultado otorgar en sentido favorable al silencio de la administración competente y renuente a la emisión del referido informe. La referencia reglamentaria a esta vía de la reclamación jurisdiccional frente a la inactividad administrativa es, además de una futilidad (el ciudadano ya sabe lo que ha de hacer frente a la inactividad administrativa porque así lo dice una Ley general como es la de la jurisdicción contenciosa del año 98), un inútil derroche de esfuerzo y de eficacia malograda en la tramitación del planeamiento. No ocurre así con el informe de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo que, teniendo carácter vinculante, ha de ser emitido en el plazo de tres meses y el sentido del silencio en caso de incumplimiento es favorable, permitiendo la continuación del procedimiento (artículo 107 del RLISTA), que es el tratamiento que se hubiera debido dispensar al régimen de los informes sectoriales. Aunque naturalmente ello comportaría la obligación de modificar la legislación estatal en materia de silencio, al menos en lo que corresponda a informes sectoriales en materia de costas, aguas territoriales, aguas continentales, y resto de elementos del dominio público, por cuanto es negativo en todo aquello que afecte al servicio y al dominio público conforme dispone el artículo 24.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 39/2015 (LPAC´15).

Tras la aprobación inicial de los instrumentos de ordenación urbanística la administración actuante para la aprobación inicial podrá acordar la suspensión del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas concretas o usos determinados, siempre que se justifique su necesidad y proporcionalidad, todo ello de conformidad con lo que ya había previsto el artículo 78 de la LISTA. A esta previsión añade el artículo 103 del RLISTA la necesidad de que el acuerdo de suspensión sea publicado en el boletín oficial y en el portal de la administración competente, produciéndose los efectos suspensivos sólo a partir del día siguiente al de la publicación en el boletín oficial. Se podrán conceder no obstante licencias y autorizaciones cuando sean compatibles tanto con el régimen urbanístico vigente como con las determinaciones del instrumento de ordenación en tramitación. Y prevé el apartado 4 del art. 103 que los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de los proyectos y a la devolución de los impuestos y tributos municipales satisfechos. Sin embargo, hemos de advertir que, conforme a la jurisprudencia dominante, si se solicita la licencia y no se contesta de forma expresa en el plazo de tres meses, el peticionario podrá solicitar su concesión por silencio administrativo siempre y cuando las determinaciones del proyecto sean conformes con la ordenación vigente al momento de su petición. No le es dado a la administración denegar los efectos a esa licencia que debió de concederse en plazo aun cuando la aprobación definitiva del planeamiento discorde con el proyecto presentado recaiga con posterioridad a los tres meses de presentada la solicitud. Es interesante al efecto precisar que el muy reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, ha dictado Sentencia 1717/2020 de 14 diciembre 2020, Rec. 7929/2019 -Ponente: Huet de Sande, Ángeles- ha establecido una doctrina que considero esencial respecto de las licencias de obra obtenidas (incluso por silencio administrativo positivo, en el caso allí tratado), a pesar de la declaración posterior de nulidad del PGOM. Los efectos de esa declaración de nulidad son muy recortados sobre la vigencia de la licencia, ya sea obtenida por acto presunto, ya lo sea (quizás con mayor fundamento) por acto expreso. Con más razón se habrá de aplicar tal doctrina de pervivencia de la licencia a estos casos de innovación sobrevenida del nuevo plan.

En fin, y en lo que toca a la fase de instrucción de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, nos resulta ciertamente revelador el interés que tiene el ejecutivo andaluz por garantizar la efectividad en la colaboración interadministrativa para la aprobación de los planes. A tal respecto, se establece la creación de las “mesas de trabajo para el impulso de la tramitación” para agilizar la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística general, cuya constitución podrán solicitar los Ayuntamientos a la consejería competente y que funcionarán conforme a las directrices marcadas en el artículo 116 del RLISTA. Pero más interesante parece aun, si es que llegara a implementarse ese instrumento y a funcionar con la fluidez y determinación que parece desprenderse del artículo 117 del Reglamento, las llamadas Comisiones Provinciales de Coordinación Urbanística que tienen por objeto integrar en un solo órgano dependiente de la consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo a las personas que ejerzan funciones con competencias en la emisión de informes y pronunciamientos preceptivos durante la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística. La Comisión quedaráintegrada por personal dependiente de la administración autonómica, la Administración General del Estado conforme al TRLS’15, así como a la correspondiente Diputación provincial y al órgano ambiental competente en procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Las funciones de la Comisión se concretan en coordinar los informes y pronunciamientos de los órganos representados en su seno conforme a lo dispuesto en el apartado 5 de ese artículo 117, que se supone será un instrumento de agilización esencial a fin de evitar que la no emisión de informes sectoriales preceptivos y, en ocasiones vinculantes, termine siendo un obstáculo insalvable en la conclusión de los procedimientos de aprobación de los planes urbanísticos.

En fin, en cuanto al régimen de innovaciones de los instrumentos de ordenación urbanística, se contempla en los artículos 118 a 122 la forma de llevarlas a efecto, las reglas particulares que ordenan esa actividad y los conceptos que han de manejarse en lo referente a la revisión y modificación, como especies del género denominado innovación.

V.- LA EJECUCIÓN URBANISTICA

A.- LOS “CRITERIOS GENERALES”.

El Título V del RLISTA aborda la regulación de la segunda gran disciplina que vertebra el derecho urbanístico, la gestión del plan. Y en este particular el reglamento es, en efecto, mucho más profuso en detalle y en normación de los sistemas, los procedimientos, las estructuras, funcionamiento y efectos jurídicos de los instrumentos que conforman como un todo el entramado referido a la ejecución urbanística. Seguramente será porque era constante la remisión del legislador al desarrollo reglamentario, lo cierto es que el texto que comentamos propone un total de 156 artículos para revelar el modus operandi de actores públicos y privados en la tarea de hacer realidad lo que el plan ha definido como modelo territorial y urbanístico. Preciso es resaltar, en cualquier caso, que en lo que respecta al sistema de expropiación como actuación sistemática, bien poco se contempla, a salvo lo referente a la articulación del procedimiento de tasación conjunta y la ocupación directa, pues su exigua regulación (arts. 226 a 228) parece confirmar la decisión del legislador de diferir su entera regulación a la normativa estatal.
Principia el RLISTA por establecer una serie de “criterios generales” -así los llama- para precisar algunas reglas, definiciones y contenidos comunes a cualquiera que sea el sistema de actuación elegido o la forma de gestión del plan, en atención al grado de participación público-privada en su implementación. Se regula (126 y ss.) la composición y funcionalidad de los sujetos que participan en la actividad de ejecución, con especial dedicación a la figura de las gerencias y consorcios urbanísticos, para abordar a continuación las clases (131) y procedimientos de constitución (132) de entidades urbanísticas colaboradoras, que después desarrollará oportunamente en el lugar sistemático que les corresponde, y la diferencia entre agente urbanizador, agente edificador y empresas urbanizadoras y constructoras, como partes esenciales en la gestión del plan, según los casos (133 y 134)

La descripción de los denominados “instrumentos y técnicas de ejecución” (art. 136) se nos presenta sinópticamente, por un lado, con la definición de los instrumentos de reparto de suelos, beneficios y cargas  de la urbanización (parcelación, reparcelación y distribución de cargas) y, por otro, con las técnicas de equidistribución (complejos inmobiliarios, reservas, transferencias, transmisión y cesión de aprovechamiento, las compensaciones económicas sustitutivas, la gestión de las dotaciones para sistemas generales y locales y la expropiación, sistemática o asistemática). Y en lo que respecta a la ejecución material de la urbanización, nos presenta las tres maneras de hacer realidad las determinaciones del plan sobre los terrenos afectados: los proyectos de urbanización, los de obras ordinarias de urbanización y las de urbanización complementarias de la edificación. Cada una se desarrolla oportunamente en el desglose normativo pertinente, conforme veremos.

Con referencia a esa primera distinción de instrumentos de ejecución es preciso resaltar el esfuerzo normativo del RLISTA por diferenciar (al modo en que lo hiciera su predecesor el RGU de 1978) la  reparcelación de sus hermanos menores:  la parcelación urbanística -como modo de dividir en dos o más lotes una finca inicial, sin reparto de cargas impuestas por el plan o la norma, según los arts. 137 a 139-, la reparcelación voluntaria (141), la económica (142) y la normalización de fincas (143). Sobre la regulación integral de la reparcelación, como instrumento de hacer veraz y ejecutivo el propósito del sistema de actuación correspondiente, volveremos adelante con más profusión.

B.- LAS ACTUACIONES SISTEMÁTICAS.

El planeamiento es, como en algún lugar se dijo, un dibujo muerto si no se ejecutan sus determinaciones. La ejecución opera tanto en la esfera jurídica como en la física, sobre el terreno. Transformar el suelo conforme a las determinaciones de un plan exige la práctica de operaciones de carácter predial (proceso de reparcelación o expropiación se suelos, hasta la inscripción registral de su resultancia) y la materialización de lo obra urbanizadora en su completitud, hasta la recepción de las obras de urbanización por la administración actuante. Ese dual tránsito hasta la cabal consecución de los fines marcados en el instrumento de planeamiento se puede alcanzar a través de tres modelos distintos de gestión, conforme dispone la LISTA y completa su Reglamento: 

a.- La obtención de suelos para sistemas generales y locales está prevista en los artículos 115 LISTA y 250 del RLISTA, obteniéndose el suelo por cesión obligatoria y gratuita, dentro de la mecánica operativa de alguno de los sistemas de actuación, o por expropiación y ocupación directa, en casos urgentes.

b.- La asistemática responde a la gestión que precisa de actuaciones concretas sobre tramas de suelo urbano que no suelen precisar de procedimientos de reparto de beneficios. Normalmente se lleva a cabo a instancias de la administración actuante, de forma obligatoria para los propietarios afectados que habrán de sumarse al procedimiento de ejecución para repartir las cargas de urbanización, conforme disponen los artículos 237 y siguientes del RLISTA

c.- Y la sistemática se llevará a cabo por alguno de los sistemas normales de ejecución previstos en la Ley. En este sentido, la propuesta de la LISTA no se aparta de la tradicional, con la implementación de los tres sistemas conocidos: compensación, cooperación y expropiación

Se apuntan en el texto legal tenues novedades sobre todo en obtención de terrenos dotacionales y de entidades urbanísticas colaboradoras para repartir cargas de urbanización (artículo 111 LISTA). En realidad, en materia de gestión urbanística, el trazo grueso de las previsiones de la LISTA se dejaba descansar al necesario Reglamento que se aprueba en noviembre de 2022. Es en éste donde se contemplan las verdaderas y enjundiosas novedades regulatorias que merecen nuestro análisis, pues sus propuestas son muchas y, en algunos casos, ciertamente controvertidas.

En realidad, Ley y Reglamento, como todas las normas urbanísticas, dicen buscar dos objetivos: incrementar el ritmo temporal de las actuaciones y agilizar la gestión removiendo obstáculos para la total ejecución del plan. Para ello, se propone en ocasiones recortar algunos trámites administrativos y, en otras, trivializar el papel del propietario del suelo, volviendo a apostar por la figura del agente urbanizador, aun cuando la practica urbanística no ha sido muy favorable en Andalucía. En definitiva, vuelta a la ya tradicional pugna entre los artículos 33 y 38 de la Constitución Española.

Los tres sistemas de actuación responden al esquema habitual articulado en normativas estatales y en LOUA (expropiación, cooperación y compensación), con absoluta libertad de elección a juicio de la administración actuante. Sistemas al que se puede unir una cuarta formulación, que sería la prevista para la gestión de dotaciones públicas. El sistema normalmente vendrá definido en el instrumento de planeamiento, pero, en su ausencia, la elección se podrá diferir a un momento posterior, mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución previsto en el artículo 206 del RLISTA. Igualmente, podrá sustituirse el sistema de actuación o el cambio de modalidad de gestión directa o indirecta, de oficio o a instancia del interesado, en las condiciones y en los supuestos del artículo 209 del RLISTA, siendo de destacar que el Reglamento no impide el cambio de un sistema público por otro privado si se dan los presupuestos exigidos al efecto.

La LISTA fija algunas condiciones básicas para comenzar a actuar a través de cualquiera de ellos. Y es que en todos deben cumplirse una serie de presupuestos precedentes a la actividad material de ejecución:

	-Debe haberse aprobado el planeamiento preciso a ejecutar, aunque a veces se puede fijar el sistema simultáneamente al proceso de aprobación del planeamiento.

	-Ha de concretarse un sustrato territorial previamente definido sobre el que desarrollar la actuación. Debe estar, pues, previamente delimitada la unidad de ejecución, aunque también puede fijarse simultáneamente su localización a la vez que se aprueba el planeamiento. Dos consecuencias jurídicas se siguen a esa delimitación: (i) la afección de todas las fincas concernidas en sus límites a las obligaciones de urbanizar, afección que se les anuda de manera indisoluble y con carácter real; y (ii) la prohibición del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en todo su entorno hasta que no adquiera firmeza en vía administrativa el proyecto de reparcelación. La delimitación no es, por otra parte, una actividad meramente discrecional ni en absoluto voluntarista. Las unidades de ejecución habrán de cumplir ciertos requisitos de carácter técnico y jurídico, a saber: (i) garantizar la equitativa distribución de beneficios y cargas, (ii) asegurar su viabilidad técnica y económica, aunque para ello puedan ser incluso discontinuas, y (iii) asegurar la justa distribución de equipamientos y espacios libres entre las distintas unidades de ejecución de la actuación, debiendo ser proporcionado el porcentaje de cesión con el de aprovechamiento de la unidad, todo ello conforme impone el artículo 205 del RLISTA.

2.- En todos los supuestos, para la ejecución material de las obras se necesita un instrumento urbanístico concreto que es el proyecto de urbanización, que se trata sencillamente de un proyecto de obras que debe ser aprobado de conformidad con el art. 192 RLISTA, y con el contenido, condiciones y efectos previstos en sus arts. 193 y ss.

3.- El proyecto de reparcelación es un proyecto universal para el reparto de cargas y beneficios del planeamiento y que se aplica indistintamente sea cual sea el sistema de actuación elegido, con la única excepción de la actuación expropiatoria mediante gestión directa (144.1.c RLISTA), en cuyo caso la administración podrá remitir la tarea de conformar las nuevas fincas resultantes a una simple parcelación (139.1.a RLISTA). Su tramitación se desarrollará por el cauce de los artículos 140 y siguientes del RLISTA.

4.- En los supuestos de gestión indirecta del sistema, la actuación se desarrollará mediante la figura del agente urbanizador (artículos 176 y siguientes del RLISTA).

1.- El sistema de compensación

A.- Concepto y modos de gestión: 

La compensación es un sistema de base enteramente privada, en la que los responsables aportan los terrenos de cesión obligatoria y gratuita y realiza la completa tarea de urbanizar la unidad de ejecución, recibiendo la totalidad de los aprovechamientos, salvo los que sean de cesión obligatoria y gratuita a la administración actuante, que actuará en todo caso como entidad tutelar de los intereses generales y de la legalidad.

El sistema de compensación puede tramitarse de manera directa o indirecta. La primera nos remite a la dirección del sistema por los propietarios; la segunda, a la figura del agente urbanizador elegido en procedimiento concurrencial, lo que ocurrirá cuando los propietarios no hayan alcanzado acuerdo para actuar por gestión directa.

B.- La gestión directa: la participación de los propietarios.

Cuando sean los propietarios los que actúen por compensación, se podrá vehicular el procedimiento a través de tres modalidades distintas, que entendemos se irán adoptando por quienes instan el sistema en atención a las dificultades que se pudieran encontrar en la adopción de acuerdos entre ellos. A mayor consenso, menores trabas burocráticas:

Uno.-Mediante la participación de la totalidad de los propietarios:

Cuando todos los propietarios de la unidad de ejecución, incluido los de los sistemas generales y locales incluidos en el ámbito, o cuando se trate de un propietario único (o, en su caso, una sola comunidad en pro indiviso, salvo que exista oposición por parte de alguno de los condueños), el inicio del expediente de reparcelación se producirá mediante la suscripción del correspondiente convenio urbanístico donde queden fijadas las condiciones y los términos que han de regir en la ejecución del plan. Los compromisos y prerrogativas de quienes suscriben el convenio son de diversa naturaleza:

a-Actuación de los propietarios: Así constituidos los propietarios, habrán de presentar una iniciativa a la administración actuante cumplimentando las exigencias del apartado 2 del artículo 212 del RLISTA. En esencia, compromisos en plazos de ejecución, justificación de la solvencia económica, financiera y técnica de la iniciativa, compromisos de los propietarios de suelo afectados por la actuación para colaborar en la ejecución de la actuación, aportando convenios de ejecución y propuestas de proyectos de reparcelación y urbanización, así como garantías económicas para la ejecución de la actuación. Incluso, si aún no existe ordenación detallada, la iniciativa podrá aportar el instrumento de ordenación preciso para su ejecución, que habrá de tramitarse conjuntamente con los instrumentos de gestión urbanística.

b-Actuación de la Administración actuante: Así presentada la iniciativa, la administración emitirá informe técnico y jurídico y (i) desestimará la iniciativa por causa justificada por no reunir la suficiente solvencia económica financiera o técnica o por cualquier otra causa de estricta legalidad (es importante reseñar que no por razones de oportunidad); o (ii) la aprobará, siempre y cuando haya unanimidad en los propietarios. La decisión habrá de adoptarse en el plazo máximo de dos meses desde la presentación de la solicitud, con estimación por silencio administrativo en caso de ausencia de resolución expresa. En ese momento, todos los terrenos quedarán afectos con carácter real al cumplimiento de los deberes legales y las obligaciones inherentes al sistema, haciéndose constar así en el registro de la propiedad mediante nota marginal.

Dos. - La modalidad simplificada: 

Se dará cuando los propietarios que representen más del 50% de la superficie de la unidad de ejecución soliciten la aprobación de la iniciativa por compensación, pero sin necesidad de constituir junta de compensación.

a. Concepto. 

Se trata de una novedosa regulación la del texto reglamentario que intenta desarrollar la previsión que de forma bastante sinóptica se contenía en el artículo 103.7 de la LISTA. A la regla general contenida en el artículo 101.2 del texto legal, donde se imponía la constitución en junta de compensación a las personas responsables de la actuación, este apartado 7 al que se ha hecho referencia exceptúa de la preceptiva constitución de la junta cuando se trate de actuación por propietario único, por unanimidad de los propietarios, pero también cuando las personas propietarias que representan más del 50% así lo propongan y la administración lo apruebe. Para ello hay que presentar un proyecto de bases de actuación de transformación urbanística (BATU) con una serie de contenidos a los que luego haremos referencia, pero que intentan ofrecer una suerte de “abaratamiento” procedimental del sistema que, con toda seguridad, dará lugar a muchos más problemas que soluciones. Como ahora veremos, se trata de proyectar una actuación urbanística por compensación, sin junta de compensación, en la que los propietarios que instan el sistema quedan en una situación de cierta interinidad frente a propietarios renuentes, con auténticos problemas de representación y sin personalidad jurídica que los defina y agrupe frente a la administración y frente al resto de operadores jurídicos, con evidentes repercusiones de carácter fiscal que el RLISTA creemos que no ha sabido intuir. En definitiva, con la omisión del trámite de constitución de junta de compensación no se gana nada, absolutamente nada, sólo un alto e intenso grado de inseguridad jurídica para la actuación y el seguro nacimiento de conflictos de carácter dominical, civil, administrativo y fiscal que harán aconsejar a los propietarios que se hayan aventurado a asumir este riesgo, solicitar la constitución inmediata de la junta de compensación, precisamente conforme permite el 103.7 de la Ley arriba referido y recuerda, como no puede ser de otra manera, el 216.5 del RLISTA. Ahora pasaremos a advertir de algunos de ellos, aunque, con toda seguridad, en la práctica diaria surgirán algunos otros que hará muy desaconsejable la adopción de este sistema simplificado.

En cualquier caso, y por seguir con la dinámica propuesta por el RLISTA, apuntaremos las novedades de su mecánica operativa, empezando por quién puede impulsar esa modalidad. 

b. Iniciativa del sistema: 

Los propietarios que insten la actuación lo serán tanto los interiores de la unidad como los de los sistemas generales o locales exteriores adscritos a la misma, y también las administraciones públicas titulares de bienes patrimoniales o demaniales afectados. La iniciativa para la puesta en marcha del sistema de actuación por compensación simplificado debe incluir obligadamente las siguientes determinaciones:

-	Un proyecto de BATU con un contenido muy específico que es el del artículo 214 RLISTA y al que haremos alguna mención.

-	La justificación de la solvencia económica, financiera y técnica de la iniciativa, naturalmente dispensada por los propietarios a título particular, ya que no se han constituido en junta de compensación previamente (ni parecen pensar, por ahora, en hacerlo de inmediato).

-	Una propuesta de proyecto de reparcelación y de urbanización conforme a los requisitos generales de la LISTA y a las bases que se hayan formulado.

-	La garantía económica para asegurar la ejecución de la actuación conforme al 195 RLISTA.

En este sentido, la iniciativa es similar en forma y contenidos a la del resto de modalidades. La particularidad viene dada en el contenido de las bases de actuación que han de aportarse junto a la iniciativa, pues deben responder a las exigencias del artículo 214 RLISTA, en esencia:

-Un presupuesto de gastos totales de urbanización de la actuación, que como presupuesto que es, naturalmente será meramente orientativo. Esto tiene una trascendencia importante, como ahora vamos a ver.

-Compromisos de plazos de ejecución totales y parciales no superiores a los que vengan establecidos en el plan.

-Valoración de la unidad de aprovechamiento resultante. Circunstancia esta que, como ocurre con el presupuesto de gastos totales arriba referidos, no dejan de ser meras apreciaciones de carácter técnico que, más que discrecionales, entendemos que deberían ajustarse a unos parámetros mínimamente cuantificables y susceptibles de control administrativo. Es decir, una valoración de la unidad de aprovechamiento conforme a parámetros legales y objetivables, que permitan su control por la administración o, eventualmente, por un tribunal. Como ocurre con el presupuesto de gastos totales, su determinación tiene una importancia trascendental para la seguridad jurídica de la operación.

-La previsión de que los propietarios, hayan suscrito o no la iniciativa, puedan participar mediante abono en metálico de la parte de los costes de urbanización imputables o por la cesión de terrenos edificables de valor equivalente. Es en este cociente en el que tienen largo alcance las dos propuestas referidas a previsión en gastos de urbanización y evaluación anticipada del valor de las unidades de aprovechamiento que resultarán de la actuación. Porque naturalmente este cociente responderá a esos dos parámetros previamente definidos (¿de manera discrecional, voluntarista, de alguna forma tasada?) por quien insta el sistema. Sin que haya en el Reglamento ninguna indicación acerca de cómo han de calcularse unos costes de urbanización que todavía no se conocen (porque todavía ni siquiera se ha podido que aprobar el proyecto de urbanización y, por supuesto, no se ha adjudicado la obra a la empresa urbanizadora) y con una valoración que depende de la, en principio, exclusiva voluntad del operador jurídico que encabece la iniciativa.

-La previsión de que los propietarios que no deseen incorporarse a la gestión del sistema puedan solicitar la expropiación de sus terrenos, con una determinación muy importante al efecto, y es que habrá de indicarse quienes van a ser los beneficiarios de la expropiación por esa causa, dado que no existe junta de compensación a la que atribuir obligadamente tal carácter. Es posible que entre los propietarios que insten el sistema haya alguno o algunos que deseen ser beneficiarios. Pero también puede darse la circunstancia de que no lo desee ninguno, en cuyo caso el Reglamento no prevé a quien otorgar esa condición de beneficiario de una expropiación que habrá de iniciarse por la administración actuante de manera obligada a petición del propietario expropiado. Desde luego ese problema no se suscita si hay junta de compensación constituida. Pero ¿qué ha de ocurrir en caso de que no exista beneficiario particular quien adjudicar el suelo?

-Habrá de preverse que los propietarios que no opten por ninguna de las alternativas anteriores quedan sujetos automáticamente al procedimiento de reparcelación forzosa, es decir, aportación de sus bienes como parcelas originales y, sin abonar gastos de urbanización en metálico, sólo reciban el cociente resultante de aplicar a la cuota de resultado la deducción por gastos de urbanización obligatorios. A esos propietarios que opten por la reparcelación forzosa se les habrá de ofrecer garantías suficientes por parte de quien insta el sistema. Y en la misma línea que la anterior objeción: ¿quién soportará la carga urbanizadora del propietario que voluntariamente opte por pagar en aprovechamiento? Alguno de los propietarios instantes del sistema habrá de pechar con la asunción de los costes de urbanización rechazados por aquel, pero ¿y si no lo hay?

-También habrá de realizarse una oferta de adquisición de suelo de los propietarios de la unidad de ejecución que no hayan suscrito la iniciativa. Esa oferta de adquisición, naturalmente, queda sujeta al libre mercado y a sus reglas. No es obligado al propietario no adherido su aceptación.

- Habrán de quedar definidas en las ofertas los plazos y las formas en las que todos los propietarios (instantes del sistema o no) deban abonar los gastos de urbanización, con la particularidad de que, al no existir junta de compensación, tampoco sabemos a quién habrán de pagarse esos gastos de urbanización. Si directamente a la empresa urbanizadora, a la administración o a una cuenta corriente abierta por los que instan el sistema, con las repercusiones fiscales que ello conlleva en cuanto a IVA, incrementos patrimoniales de quien reciba esas cantidades en sus cuentas particulares para después abonar gastos de urbanización a la empresa, etc. Porque suponemos que quien desee pagar en metálico tendrá derecho a recibir una factura conforme a la normativa fiscal, que en este caso no sabemos exactamente quién ha de expedirla, al no existir junta de compensación que sirva para encauzar estos trámites.

-Y precisamente por esa falta de figura intermedia tan necesaria para estas actuaciones como es la junta de compensación, la letra k) del artículo 214.2 RLISTA dispone que habrán de determinarse quienes serán los propietarios que asuman la representación del conjunto de propietarios de la unidad de ejecución para aquellas actuaciones que así lo requieran, que naturalmente lo van a ser casi todas, ya que en el seno de una junta de compensación tradicional son muchas las actuaciones que han de desempeñarse en el normal ejercicio de las funciones que le corresponden y que vienen normalmente atribuidas a su presidente. Precisamente en ese orden de cosas, también ese mismo artículo en la letra l) dispone que habrá de preverse en esos proyectos de bases de actuación la forma y la periodicidad en que los propietarios representantes de la unidad de ejecución hayan de informar al resto de interesados de lo que vaya actuándose en el recorrido de esa transformación urbanística, en definitiva, que asuman los roles correspondientes al Consejo rector que normalmente se constituye en una junta de compensación tradicional.

En definitiva, como se ve, este intento a mi juicio absolutamente absurdo de abreviar en el procedimiento mediante la supresión de un elemento básico y trascendental en el sistema de compensación como es la junta de compensación, no va a provocar más que problemas de gestión, sin que reporte ningún beneficio adicional al de la actuación a través de esa entidad urbanística colaboradora de tan larga y fecunda tradición en el derecho urbanístico español.

c. Procedimiento para su establecimiento.  

El procedimiento es similar en este apartado a la modalidad anteriormente descrita. La regulación nos viene dada en el artículo 215 del RLISTA, si bien con la particularidad de que el plazo de información pública que se propone en el apartado segundo de ese artículo es de 20 días, que consideramos contrario al impuesto en el artículo 103.7 de la propia Ley, que establece que ese plazo información ofrecer en todo caso de un mes. Naturalmente, prevalece la disposición legal. Como ocurre en cualquier otro procedimiento reparcelatorio, se considerarán interesados no sólo los propietarios de terrenos afectados en la unidad o por sistemas generales adscritos, sino también a cualesquiera titulares de derechos y cargas inscritos sobre las fincas afectadas. Si en dos meses desde la presentación de la solicitud no se ha aprobado la iniciativa presentada, se entenderá estimada por silencio administrativo positivo. En este sistema simplificado, los procedimientos de aprobación de los proyectos de reparcelación y urbanización se tramitarán conjuntamente, con emisión de informes técnicos y jurídicos, información pública y audiencia a los interesados y obtención de informes sectoriales previos, con consulta a compañías suministradoras.

Tanto en esta modalidad como en la de actuación por junta de compensación, se prevé en el Reglamento la posibilidad de que las bases (en el caso de las juntas de compensación, también los estatutos) que se propongan puedan adaptarse al modelo general municipal que eventualmente el ayuntamiento pueda haber aprobado para que, con carácter de generalidad, sea empleado por quienes instan el sistema, en cuyo caso ese procedimiento de aprobación de bases (en su caso estatutos) se obvia, siempre y cuando conste el consentimiento de los propietarios que instan el sistema (se entiende naturalmente que quienes no lo hayan hecho no están obligados a ello, aunque tienen sus otros derechos procedimentales) lo asuman mediante manifestación en escritura pública o en documento administrativo elaborado al efecto. Cierto es que esa novedad, a fuerza de ser teóricamente facilitadora de los procesos burocráticos, presenta la particularidad de que precisa de una gran cantidad de modulaciones en atención a la actuación de la que trae causa: los presupuestos de gastos, los compromisos de plazos de ejecución, la valoración de las unidades de aprovechamiento, el coeficiente de participación mediante reparcelación forzosa concesión de terrenos edificables en cada caso, la oferta de adquisición de suelo a los propietarios no adheridos, la oferta de compensación de gastos de urbanización, las garantías ofrecidas a esos propietarios renuentes, los plazos y forma en que deben abonarse los gastos de urbanización, quienes serán los propietarios que asuman la representación del conjunto de propietarios, la periodicidad y forma en que los  propietarios van a recibir información,… En definitiva, casi todos los apartados que deben constar en las bases de actuación son tan particulares, tan específicos y propios de cada actuación, que difícilmente se pueden preestablecer en un modelo apriorístico y general por la administración actuante. Salvo que lo que se proponga en el texto reglamentario sea que el Ayuntamiento apruebe una especie de formulario o modelo en el que, complementando todos esos datos tan precisos y de tanta transcendencia, se pueda así vertebrar la forma de actuar en esta modalidad simplificada o, en su caso y como luego veremos, en la junta de compensación. Pero eso es sólo un formulario, pues cada actuación presentará sus muchas particularidades que harán de esa propuesta normativa no más que un desiderátum escasamente efectivo.

d.- Los efectos del establecimiento del sistema simplificado:  como arriba hemos referido, entiendo que los efectos se van a complicar a poco que los propietarios no adheridos opongan resistencia jurídica a la actuación por este trámite. Es cierto que el artículo 216 del RLISTA, en exacta aplicación de las previsiones legales tanto autonómica como estatal, dispone que el establecimiento del sistema de actuación determina la afección real de la totalidad de los terrenos incluidos en la unidad de ejecución al cumplimiento de las obligaciones y deberes inherentes al sistema, incluso con constancia en el registro de la propiedad mediante nota marginal. Pero se dan algunas circunstancias que no están debidamente resueltas en el texto reglamentario. Por ejemplo, cuando se autoriza a los propietarios que inician el sistema a recabar el auxilio del municipio para recaudar las cuotas de urbanización por la vía de apremio, no se determina a quién, una vez cobradas, se entregará la cantidad así recaudada, esto es, se desconoce si se reintegran a un particular, a varios, a la empresa urbanizadora, con las repercusiones de carácter fiscal que ese trasiego monetario puede acarrear. Igualmente discutible es que un propietario a título particular pueda actuar sobre las parcelas de otro con carácter fiduciario, con pleno poder dispositivo sobre las fincas originarias de aquel particular, por cuanto esa atribución a título particular de un poder casi omnímodo sobre la finca del propietario renuente pudiera no estar amparada por la normativa estatal. Recordemos que el artículo 10 del TRLS’15 dispone que las asociaciones administrativas son las que tienen la capacidad jurídica para actuar en ese contexto, y dispone naturalmente una serie de garantías en favor de los propietarios afectados, entre las cuales están las de impugnar sus acuerdos cuando se entiendan contrarios a derecho. Sin embargo, esas prevenciones difícilmente podrán predicarse cuando quien ocupe la finca de un vecino sea aquel otro que, a título particular, inste el sistema de actuación, aunque, como se ve, se trate de una genuina habilitación vía reglamentaria de la ocupación de una propiedad por otro particular. Desde luego, esa habilitación legal a estos efectos le viene dada en el artículo 16 del TRLS´15, que no ofrece distingos acerca de la personalidad jurídica del responsable de la ejecución urbanística a los efectos de ocupación que aquí tratamos. Las mismas facultades que a una entidad urbanística colaboradora se atribuyen a las personas naturales que actúen en sustitución de la administración local para el cumplimiento de los fines previstos en el planeamiento, por lo que tampoco merece tacha de legalidad el que sea un propietario particular quien actúe como beneficiario en la expropiación que se tramite para la incorporación a la actuación de los terrenos de los propietarios renuentes, conforme habilita el artículo 42.5 del TRLS´15.

Tres.- La actuación a través de junta de compensación: 

Es a través de la institución de las juntas de compensación donde la regulación reglamentaria que se dispensa por la LISTA y su Reglamento resulta muy similar a la que tradicionalmente ya se le venía confiriendo desde el temprano Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 y que ha servido de apoyo impagable para los operadores por urbanísticos en el territorio andaluz desde su promulgación hasta incluso el completo período de vigencia de la LOUA, a la que sirvió de báculo decididamente preciso ante la falta de una regulación reglamentaria propia. 

Nos vamos a remitir aquí a analizar las mejoras y variaciones más significativas introducidas por el RLISTA y que, ya lo anticipamos, con carácter general merecen una acogida ciertamente favorable, pues vienen a dar soluciones a problemas que la práctica y la jurisprudencia ya habían advertido como pendientes de resolver en la dinámica cotidiana de las juntas de compensación.

En efecto, y como ha venido sucediendo en las normas tradicionales, la iniciativa para el establecimiento del sistema exige la elaboración de los estatutos y bases de actuación, la justificación de la solvencia de la iniciativa, garantías económicas para asegurar la ejecución e incluso, si no lo hubiera, la aprobación del instrumento de planeamiento detallado que va a ser objeto de ejecución. Tampoco en cuanto al contenido de los estatutos y bases de actuación contempla el artículo 218 ninguna novedad significativa respecto a la propuesta tradicional. A tal efecto, no sólo habrán de tenerse en consideración las condiciones jurídicas impuestas en la Subsección Cuarta de la Sección Segunda del Capítulo IV del Título V del nuevo Reglamento (que lo dedica específicamente a esta figura), sino que habrán de tenerse también en consideración las determinaciones generales que al respecto de las entidades urbanísticas colaboradoras se contemplan en los artículos 131 y 132 RLISTA, que contienen las determinaciones relativas a la naturaleza jurídica y condiciones para la constitución de las entidades colaboradoras en general, incluida naturalmente la junta de compensación.

Las novedades vienen dadas en los siguientes particulares:

- La iniciativa del sistema ya sólo les corresponde a los propietarios que representen más del 50% de las cuotas de participación. En la propuesta de la LOUA esa facultad les correspondía, además, a los propietarios que no reunieran ese porcentaje e incluso al agente urbanizador, aunque con ciertas condiciones en lo referente al procedimiento concurrencial al que habían de someterse para su selección como instantes del sistema. Esto hoy ya no se da. El agente urbanizador sólo puede participar cuando no lo hagan los propietarios en los plazos marcados en el planeamiento, según dispone el art. 104 de la LISTA.

-El plazo máximo para aprobar expresamente la iniciativa propuesta es de dos meses desde la presentación de la solicitud, transcurrido el cual se legitima al interesado entenderla estimada por silencio administrativo, pudiendo proceder al otorgamiento de la escritura de constitución de la junta de compensación conforme a los trámites previstos en el artículo 132 RLISTA.

-Los propietarios que no se hayan incorporado a la iniciativa tendrán, en principio, dos momentos posteriores para incorporarse a la junta de compensación: el primero, en el plazo de 20 días desde la presentación a la administración de la iniciativa para la constitución de la junta de compensación, 20 días que empezarán a correr desde el momento en que se publique en el boletín oficial la aprobación inicial de los estatutos y bases, todo ello conforme al artículo 132.3 del RLISTA.  La segunda oportunidad, cuando se otorgue la escritura de constitución de la junta de compensación, trámite en el que se concede el plazo de un mes al propietario no adherido para solicitar esta postrera incorporación. Si lo hicieran después, la junta de compensación tendría que aceptar expresamente esa incorporación, sin que exista un derecho subjetivo en favor del propietario renuente a hacerlo en cualquier otro momento. Sin embargo, y de forma un tanto extraña, el artículo 156 RLISTA prevé otra ulterior posibilidad de que el propietario que no se haya incorporado a la actuación manifieste cuál es su intención respecto a la incorporación a la actividad “normalizada” de ejecución. Se trata del plazo conferido en el artículo 156.3 del RLISTA, que permite a todos los propietarios manifestar su voluntad de no participar en la ejecución de la actuación en régimen de equidistribución de beneficios y cargas en el plazo de 20 días en el periodo de información pública tras la formulación del proyecto de reparcelación. No sabemos, no obstante, qué sentido tiene este nuevo requerimiento cuando previamente ya se le ha tenido que hacer ese ofrecimiento, bien en cooperación, bien en compensación. El propietario afectado ha podido incorporarse o no a la Junta, ha podido desde el mismo inicio del sistema decidir, y con ello ha dado posibilidad a la Junta de compensación a provisionar ese mayor desembolso para subvenir a los gastos de urbanización no asumidos por el propietario que lo hubiera manifestado. Per hacerlo ahora, cuando ya está en marcha el sistema y cuando ya está constituida la junta y en marcha su operativa (también la económica y presupuestaria) puede suponer un grave quebranto a los qu se hubieran incorporado al sistema y ahora deban hacer frente a ese mayor gasto (¿y si todos decidieran pagar por compensación de aprovechamientos a mitad de ese camino?)

-Como ocurre en el modelo simplificado, también en las juntas de compensación establece el RLISTA que podrá prescindirse del procedimiento de aprobación de estatutos y bases si el ayuntamiento hubiera aprobado previamente un modelo general de elaboración municipal al que puedan adherirse los propietarios que formulen la iniciativa. Pero de nuevo se olvida que, conforme al contenido previsto del artículo 218 del RLISTA, son tantos los extremos particularizados de cada una de las juntas de compensación que difícilmente podrá utilizar su modelo estandarizado, salvo que ese modelo no pase de ser más que un mero formulario que haya de ser cumplimentado detalladamente con el contenido de ese artículo 218. Aunque nos parece ciertamente que lo relevante de la propuesta no está en el formulario, sino precisamente en el contenido sustantivo de ese documento en cuanto a propuestas y magnitudes económicas, garantías, derechos y obligaciones de las partes…

-El procedimiento para la constitución de la junta de compensación se simplifica. En efecto, recordemos que con el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 los pasos eran, en esencia: presentación del proyecto de estatutos y bases, aprobación inicial, exposición pública con notificación a los interesados, aprobación definitiva de los estatutos y bases, otorgamiento de la escritura pública de constitución de la junta de compensación y, cuando ésta se había obtenido, tenía que devolverse la escritura al Ayuntamiento para que aprobara formalmente su constitución y la inscripción en el registro de entidades urbanísticas colaboradoras. Con la nueva propuesta, a la iniciativa del sistema le sigue la aprobación inicial y, con la integración en el texto de las modificaciones habidas en atención a las alegaciones que se hubieran estimado, se otorga la escritura pública de constitución de la junta de compensación que, sometida ésta ya a la aprobación definitiva, obtendría la carta de naturaleza para que la junta de compensación obtuviera la plena personalidad jurídica y capacidad de obrar. La inscripción en el registro municipal de entidades urbanísticas colaboradoras es la consecuencia meramente adjetiva posterior a esa aprobación. 

-Una novedad muy significativa es la que se contempla en el artículo 221 RLISTA. Supone una traba procedimental importante, pues se impone la imposibilidad de aprobar un proyecto de reparcelación sin que previamente se hayan expropiado los terrenos, bienes y derechos afectados cuyos propietarios y titulares no se quieran incorporar a la junta de compensación y hubieran manifestado expresamente su voluntad de ser expropiados. Hasta tanto no concluya la expropiación y se haya pagado o depositado la valoración establecida por el procedimiento de tasación conjunta (se sobreentiende), no podrá aprobarse el proyecto de reparcelación, por lo que el retraso es significativo. Aunque, desde luego, es una garantía importante para el particular expropiado.

-También supone un progreso de alcance el procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación en el seno de la junta de compensación, en la medida en que se relativizan los juegos de mayorías para su tramitación. Como ya se apuntaba el artículo 136 de la LOUA, ahora también en el seno de la junta de compensación se aprueba inicialmente el proyecto de reparcelación por la mayoría de las cuotas de participación que se integran en su seno. Aprobado inicialmente el proyecto, se proponen los trámites de información pública y audiencia a propietarios y demás interesados en la actuación. Con las modificaciones que resulten de las alegaciones que sean estimadas, se obtendrá la aprobación definitiva con el voto favorable de los miembros que representan más del 50% de las cuotas de participación. En cualquier caso, el proyecto que hubiera resultado aprobado en el seno de la junta de compensación, con las modificaciones que resultaran de las alegaciones estimadas, y junto con el informe del equipo redactor y la certificación del acuerdo de la asamblea, se elevan a la administración actuante a los meros efectos de su ratificación, que sólo podrá denegarse por razones de estricta legalidad. Pero, para el supuesto de que tras dos votaciones y “por cualquier causa”, no se alcanzara la aprobación en el seno de la junta, ésta podrá, a su propia iniciativa o de los propietarios que hubieran apoyado el proyecto formulado, presentarla a la administración actuante que la aprobará con las modificaciones que, por razones de legalidad, fueran procedentes. Es decir, para la aprobación del proyecto de reparcelación ya no es necesario el voto de la mayoría de las cuotas de participación que se integran en la junta. 

-El plazo para la ratificación expresa del proyecto de reparcelación será el previsto en el artículo 92.5 de la LISTA, es decir, cuatro meses, transcurrido el cual sin haberse obtenido acuerdo expreso, supondrá la ratificación por silencio administrativo. Dispone el artículo 222.6 RLISTA de forma ciertamente ingenua que, incluso para estos casos de aprobación presunta, la Administración urbanística tendrá la obligación de notificar el acuerdo así aprobado y su contenido a la junta de compensación y a todos los afectados por la reparcelación, con publicación del acuerdo en el boletín oficial correspondiente y en el portal web de la administración. Esa confianza un punto ingenua en la debida actividad notificadora de una administración renuente a trámites sustantivos nos parece ciertamente aventurada. Si durante cuatro meses el ayuntamiento no se ha pronunciado expresamente sobre el proyecto y su legalidad, dudamos mucho que aprobado por silencio se proceda a su publicación de forma pacífica por esa misma administración indolente. Entendemos que, en ese caso, si se produce la aprobación por silencio y no se publica ni notifica el acto presunto, se podrá acudir como último resorte a la jurisdicción contenciosa por vía de la inactividad administrativa (artículo 29 LJCA) para obtener esa actuación material.

-El artículo 131.6 RLISTA, proponiendo fórmulas para todas las entidades urbanísticas colaboradoras, también incluye una novedad que puede suponer un cierto alivio para juntas de compensación que hayan admitido en su seno a propietarios finalmente incumplidores de sus obligaciones de pago. De este modo, queda normalizada la doble posibilidad de acudir a la administración actuante para exigir el pago por vía de apremio de las cuotas impagadas, pero también la de exigir judicialmente su cumplimiento en la vía civil ordinaria, pudiendo simultanear ambas actuaciones para garantía de la junta de compensación. En este sentido, ese mismo precepto contempla un plazo que entendemos resulta muy interesante a los efectos que ahora tratamos. De hecho, cuando se exige la colaboración de la administración actuante para el cobro de las cuotas por vía de apremio, en la práctica suele resultar bastante penosa la espera de las juntas de compensación en el cumplimento de esa obligación. Ya sea por razones políticas, de oportunidad o bien por razones de mera operatividad, los procedimientos de cobro por vía de apremio no resultan ser lo suficientemente ágiles como para garantizar el correcto funcionamiento económico de la entidad colaboradora. Pues bien, ese artículo 131.6 RLISTA dispone que “la administración actuante vendrá obligada, por sí misma o por medio de las administraciones en las que haya delegado las actuaciones de recaudación, a iniciar el procedimiento administrativo de apremio dentro del plazo de un mes desde que fuera requerida para ello”. El plazo del mes es para iniciar el procedimiento administrativo de apremio, esto es, para dictar la providencia de apremio que habilitará al órgano de renovación al embargo de los bienes del deudor. No dice nada naturalmente del ritmo que habrá de imprimirse a esa actuación recordatoria pero, al menos, se garantiza que la incoación del procedimiento se hará en el plazo de un mes, incumplido el cual la junta de compensación podrá acudir al procedimiento de inactividad del artículo 29 de la LJCA, con las prevenciones y consecuencias que de ahí derivan, entre otras, la exigencia de responsabilidad a la administración inactiva por los daños y perjuicios que pudieran irrogarse por el incumplimiento de sus obligaciones legales.

2.- El sistema de cooperación.

A.- Concepto y formas de gestión:

En teoría, los sistemas de actuación son privados (compensación) y públicos (cooperación y expropiación), en atención al grado de participación de administración y propietarios en su inferencia.

En realidad, el sistema de cooperación, aunque formalmente se tilde de público, podríamos en realidad denominarlo como mixto, porque se caracteriza esencialmente por el especial protagonismo que en su incoación, impulso, tramitación y conclusión tiene siempre la administración actuante, pero en el que la participación de los propietarios es esencial. Son los que aportan el suelo, soportan su ocupación, asumen de su peculio las cargas urbanísticas y los que perciben el resultado de la gestión urbanística en forma de aprovechamientos. Y aunque ciertamente su participación en la forma de gestión del sistema es escasa, sin el apoyo efectivo de la financiación privada la gestión del sistema, la actuación sería en realidad muy complicada.

Para la gestión del sistema de cooperación la administración puede optar por dos formas distintas, en atención a la persona en quien descanse la actividad de dirección de la actuación:

	- Gestión directa: donde absolutamente todo el peso de la actuación recae en la actividad e iniciativa de la administración actuante, que habrá de actuar conforme a los criterios de la Ley de contratos del sector público mediante la determinación de la empresa urbanizadora encargada de la ejecución de las obras de urbanización, previa la puesta en marcha del sistema, aprobación de los correspondientes proyectos de urbanización y reparcelación, y la adjudicación de las obras hasta su conclusión, como si de una obra pública se tratara.

	- Gestión indirecta: donde la actuación queda diferida a la selección de un agente urbanizador que se encargará de la ejecución integral de la actuación (incluyendo redacción de proyectos, selección de personal, la realización de las obras, tareas técnico-jurídicas para la conclusión del proceso…), de conformidad con el concurso que haya servido para su selección

La regulación que del sistema de cooperación ofrece la LISTA es tan escueta que es difícil oponer reparos apriorísticos a sus propuestas, y precisamente por ello tampoco merece un análisis detallado. Por el contrario, lo que sí exige un detenido examen es la regulación reglamentaria sobrevenida, que como ya ocurriera con la regulación de la LOUA, resulta manifiestamente mejorable.

B.- Los deberes y prerrogativas de los participantes en el sistema.

Podríamos comenzar por estudiar cuál es el cometido que esa norma ofrece a cada uno de los partícipes en el proceso.

1.-El papel del propietario: Los propietarios de suelos incluidos en la unidad de ejecución o en los sistemas generales adscritos soportan la carga sustantiva de la tarea de ejecución, aun cuando su participación en las tareas efectivas de gestión y disposición del sistema es muy escasa:

	-Aportan la totalidad de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita.

	-Permiten la ocupación del suelo con carácter fiduciario para la ejecución de las obras de urbanización.

	-Abonan íntegramente los gastos de urbanización, bien satisfaciendo el pago en metálico, bien aportando con carácter forzoso mediante reparcelación el aprovechamiento lucrativo correspondiente.

	- Podrán participar en la actuación a través de la constitución de una entidad urbanística de cooperación, con carácter meramente auxiliar y consultivo, en absoluto ejecutivo, conforme al 230 del Reglamento.

	- Podrán igualmente convenir con la administración actuante las bases del sistema que se siga para la reparcelación de los terrenos comprendidos en la unidad de ejecución (229.2 del Reglamento).

	- Tendrán abierta la posibilidad de solicitar en el plazo de 15 días desde que se apruebe el sistema de cooperación optar por el pago de los gastos de urbanización bien en especie, bien en metálico. En caso de silencio, se entenderá que han optado por el pago en especie mediante el sistema de aportación forzosa mediante reparcelación. Los problemas de implementación de esas opciones los veremos luego.

	- Les queda expedita la vía para reclamar frente la administración actuante (y contra el propio agente urbanizador) la manera de calcular las cuotas y la forma de liquidación para los gastos de urbanización, con las limitaciones y condiciones del artículo 232.1 del Reglamento.

	-En fin, pueden exponer frente a la administración las desavenencias respecto al importe y las formas empleadas para el cobro de las cuotas de urbanización que hayan de abonarse, conforme a lo establecido en el artículo 232.4 del Reglamento.

2.- Por su parte, a la Administración actuante le es dado el control pleno de la actuación, mediante la incoación, impulso, tramitación, control y conclusión de todo el proceso, con mayor o menor protagonismo, según la forma de gestión elegida, pero reservándose siempre algunas facultades y prerrogativas:

	- Si decide actuar por gestión directa, habrá de aprobar las bases del sistema de cooperación con información pública y audiencia (boletín oficial y portal web de la administración, por 20 días), debiendo seleccionar la empresa urbanizadora conforme a la Ley de contratos del sector público.

	-Si decide actuar por gestión indirecta, habrá de convocar el correspondiente concurso para la selección del agente urbanizador.

	-En todo caso, se reserva la posibilidad de controlar toda la actividad de ejecución mediante la aprobación de los proyectos precisos para culminar el proceso y la actividad tuitiva de cuantos operadores infieren en su resultado

3.- En fin, queda por analizar el revitalizado papel que la normativa le dispensa al agente urbanizador, que es a quien dedica el Reglamento la mayor parte del procedimiento previsto para el sistema de cooperación. De hecho, le convierte en centro de su regulación, como si fuera el único actor en el modo de gestión de la actuación por cooperación, aun a pesar de que su aparición sólo es dada en el modo de gestión indirecta, olvidándose esta nueva regulación de cómo operar cuando quien actúa sea la propia Administración por gestión directa (sobre los cauces procedimentales cuando sea la Administración la única protagonista se dice poco y mal en el Reglamento). 

Pero analicemos lo que el RLISTA propone al respecto. El Agente Urbanizador se encarga de la gestión integral del sistema, proponiendo a la administración y ejerciendo y llevando a efecto, en su caso, las siguientes prerrogativas y facultades:

	a.- La íntegra gestión de la actuación asumiendo toda la responsabilidad, a su riesgo y ventura (176 Reglamento), una vez seleccionado en un procedimiento concurrencial sujeto a esta normativa urbanística y, supletoriamente, a lo que se dispone en la LCSP.

	b.- Redactar todos los proyectos de ejecución (urbanización y reparcelación), incluso el de planeamiento de desarrollo, si así se hubiera previsto por la Administración, se supone que en el procedimiento de selección (aunque formalmente no se diga en las normas).

	c.- Ejecutar las obras de urbanización cuando por sí mismo congregue los requisitos de capacidad y de solvencia económica y financiera, técnica y profesional incluidos en el procedimiento para su selección. Si no fuera así, será precisa la convocatoria de una nueva licitación pública para la ejecución de las obras (176.3 RLISTA)

d.- Ocupar los terrenos sujetos a reparcelación y de los necesarios para desarrollar las infraestructuras de urbanización, en los términos previstos en la Ley y en el Reglamento. Además, tendrá en todo caso poder de disposición fiduciaria sobre los terrenos del ámbito, pudiendo incluso proceder a la enajenación o la constitución de garantías reales sobre esos terrenos, aun cuando no sean suyos, pero para ello precisará autorización de la Administración actuante (art.180.3 RLISTA)

 	e.- Ejecutar las obras de urbanización o, en su caso, de edificación, rehabilitación, conservación o mejora, o proceder, cuando así se exija, a la contratación de las obras, en los términos establecidos en este Reglamento

	f.- Elaborar el calendario y la forma de pago del importe de cuotas a los propietarios y las condiciones de liquidación en la que aquellos habrán de costear la ejecución total de la actuación, sobre la base de una memoria y una cuenta detallada previa audiencia de los interesados. Si en un mes no se aprueba expresamente la memoria por la administración, se entiende aprobada por silencio. Incluso cuando no se hubiera oído a los propietarios -por la más que previsible inacción administrativa al respecto-, titulares de derechos a intereses que quedan en una situación de franca desventaja estratégica.

	g.- Exigir a los propietarios (primero en periodo voluntario, pero incluso por vía de apremio, después, si no cumplen) el pago de los gastos de urbanización. El pago habrá de verificarse en el plazo de un mes desde que se les notifique la liquidación. Si el propietario no está de acuerdo, podrá instar reclamación ante la administración en este mes de plazo, debiendo abonar no obstante la parte de la liquidación con la que no estén en desacuerdo. La reclamación de los propietarios se elevará a la administración actuante que en el plazo de 30 días habrá de contestarla. La ausencia de resolución equivale a la desestimación de la reclamación del propietario, que tendrá 10 días de plazo para ingresar involuntaria la totalidad de lo reclamado, con los intereses legales. Ese pago podrá ser exigido por anticipado de los gastos de urbanización previstos para los siguientes seis meses de actuación.

	h.- Cobrar hasta el 10% de todos los gastos urbanización previstos en el artículo 189 del Reglamento como premio de gestión. Ese porcentaje ni es fijo ni es un número cerrado. El agente habrá de justificar el porqué de su cuantificación (gastos “que habrán de estar expresamente justificados”, dice su apartado 3).

C.- La deficiente regulación en cuanto a la operatividad del sistema.

La regulación reglamentaria dispone cómo llevar a cabo la tarea de gestionar el pago (ya sea en metálico o en especie) de los gastos de urbanización mediante la cesión de terrenos edificables. Lo cierto es que desde el principio se advierte en grave error en la propuesta normativa por cuanto se enfoca en exclusiva el mecanismo de cobro en tanto que la actuación se gestionara de manera indirecta a través de la figura del agente urbanizador. De hecho, ya desde el primer artículo que se encarga de ello, el 232, se advierte que:

El importe de las cuotas y la forma de su liquidación serán aprobados por la Administración actuante, sobre la base de una memoria y una cuenta detallada y justificada y previa audiencia de los interesados. La aprobación por la Administración actuante deberá tener lugar en el plazo máximo de un mes, transcurrido el cual sin que haya recaído resolución expresa podrá entenderse producida por silencio administrativo, cuya acreditación habilitará al agente urbanizador para reclamar las correspondientes cuotas líquidas, sin perjuicio de iniciarse la vía de apremio administrativa.

De donde se advierten algunos inconvenientes que, en principio, pudieran reprocharse a la nueva regulación, a saber:

1.- No puede ser en ese momento procesal en el que se haga referencia al cuánto y al cómo del cobro de los gastos de urbanización. Eso ya ha tenido que estar resuelto en el mismo momento en el que se decidió poner en marcha sistema. Recordemos que el artículo 178 RLISTA imponía como parte del contenido de los pliegos para la selección de agente urbanizador la valoración de los terrenos incluidos en la unidad de ejecución, fijando un precio en función de los criterios establecidos en la legislación general aplicable. El Agente Urbanizador deberá presentar una mejora en la oferta de compra y pago del precio, en dinero o en especie, por lo que queda obligado desde ese momento a cobrar en atención en la forma que propuso para obtener la condición de agente urbanizador. La contradicción es evidente, y habrá de estarse, naturalmente, a las condiciones establecidas en el 178 del Reglamento, por cuanto posibilitar un cambio posterior y de sus condiciones básicas sería burlar los principios de concurrencia con los que accedió a esa condición y de seguridad jurídica de los obligados al pago.

2.- Además, el artículo 232 RLISTA hace referencia a la aprobación por silencio de la memoria propuesta. Naturalmente, sólo puede referirse a la elaborada por el agente urbanizador, olvidándose de que el sistema de cooperación también puede tramitarse de forma directa por el ayuntamiento, en cuyo caso desconocemos cuál será la mecánica a seguir, aun cuando es de suponer que la memoria la preparará la propia administración y, previa audiencia de los propietarios, se dará por buena mediante acuerdo del órgano competente.

3.- En cuanto al pago en especie mediante cesión de terrenos edificables, el artículo 233 RLISTA, en su apartado 1, dispone que la proporción de aprovechamiento a ceder se determinará “mediante el establecimiento de un porcentaje del aprovechamiento privativo calculado como el resultado de multiplicar por 100 el cociente entre el valor de los gastos de urbanización y el valor en venta de los solares resultantes de la correspondiente actuación urbanizadora”. De lo que resultan algunas incógnitas de suma transcendencia y que no ha sabido resolver el texto normativo, a saber: (i) quién calcula el valor de los gastos de urbanización, en qué momento y si en base a presupuestos (cuenta de liquidación provisional), contrato de adjudicación de obras más otros gastos adverados a esas alturas del proceso, o a saldo de liquidación definitiva; (ii) quién determina el valor en venta de los solares resultantes de la correspondiente actuación, fijación tan sumamente versátil que hace muy difícil conseguir una objetivación del porcentaje de participación del propietario afectado. Entre otros inconvenientes para el propietario en esa tesitura, suponemos que no podrá saber en definitiva cuánto le corresponde en la actuación, pues los gastos de urbanización se conocen a la perfección sólo cuando se aprueba la cuenta de liquidación definitiva, y no antes. Con lo que la posibilidad de elección de este propietario el principio de la actuación sobre si participar con aportación participar en metálico se transforma en una quimera. Y (iii), se dará en no pocas ocasiones la paradoja de que el valor en venta de los solares sea similar o incluso inferior a los gastos de urbanización precisos. Esta situación fáctica es difícil que se genere en poblaciones con cierto (o con un pujante) mercado inmobiliario. Pero no será en absoluto un disparate cuando nos encontremos en actuaciones por cooperación en pequeños pueblos de interior donde el mercado inmobiliario es nulo por la fuerza de los hechos. En estos casos, fijar un valor en venta de los solares resultantes va a ser una empresa difícil si se quiere ajustar a la realidad del mercado. Pero, en definitiva, es muy probable que en estos casos el cociente al que se refiere el artículo 233 sea negativo. En ese caso, naturalmente, la solución es en sí misma un problema que, suponemos, dará al traste con la actuación antes de empezar su ejecución.

4.- Por otra parte, ya dijimos más arriba que el plazo para optar entre el pago en metálico o en especie era de 15 días desde que se aprobara la puesta en marcha del sistema de cooperación. Sin embargo, el apartado 2 del artículo 233 ofrece al propietario la posibilidad de que exprese el deseo de participar de una forma u otra, pero en el plazo de información pública del proyecto de reparcelación. Suponemos que, a la vista de las propuestas efectivas de ese coeficiente de gastos/valor de solares ofrecido por la administración o por agente urbanizador, y de la posible ruina del negocio urbanístico por venir, el propietario podrá cambiar de opinión en ese ulterior momento. La norma le habilita a ello sin lugar a interpretación.

5.- El apartado 3 del artículo 233 hace referencia a un supuesto de hecho absolutamente ininteligible. Se sigue, pues, en la línea de la muy deficiente redacción de los preceptos dedicados a la cooperación que ya se nos ofrecía en la LOUA y que hizo de esa propuesta un canon normativo enteramente inaplicable, lo que también puede decirse del artículo 236 RLISTA en cuanto a la liquidación de la actuación. En ese precepto vuelve a aplicarse la entelequia de que, tras toda la actuación urbanizadora, aún haya propietarios que no hayan percibido ni aprovechamiento ni tampoco un solo céntimo por indemnización, (con la paciencia bíblica de permanecer hasta ese momento impasibles ante tamaño atropello jurídico) y sobre la base de que incluso cuando concluya la tarea urbanizadora resten aún parcelas sin adjudicar. Es como si se tratara de un inacabable proceso urbanizador permanentemente abierto en detrimento del propietario y de su seguridad jurídica. No se avizora con facilidad ese escenario en el que a los propietarios se le ocupen las parcelas, se les exija el pago de los gastos de urbanización, no se les indemnice en modo alguno y llegue el momento ulterior de la liquidación de la actuación y al desengañado propietario no haya movido todos los resortes jurídicos contra esa arbitrariedad sin paliativos, intentando de todas las formas posibles la anulación de la acción urbanizadora.

6.- En fin, prevé el Reglamento en el artículo 225 el pago en especie a la empresa constructora de las obras de urbanización para el supuesto de que no sea la misma empresa que oficia de agente urbanizador. En ese caso, esa forma de pago habrá de estar prevista en el contrato en virtud del cual se elija la empresa constructora que, además, tendrá la posibilidad ciertamente extravagante de ser quien redacte el proyecto de reparcelación en caso de que cuando se seleccione se haga por contrato de obra y servicio, en cuyo caso la figura de esa empresa urbanizadora se parecerá mucho más a la del agente urbanizador que a la empresa constructora de las obras de urbanización. Los pagos en especie a esta empresa habrán de ser fiscalizados, en todo caso, por la administración actuante.

En definitiva, se trata de una regulación defectuosa que habrá de ir limándose con la puesta en práctica del sistema y de las resoluciones judiciales que moldeen los difusos extremos en que ha sido ideada por la normativa reglamentaria aplicable.

3.- La expropiación

Como arriba hemos referido, la regulación que el Reglamento ofrece a la expropiación forzosa es muy recortada, como ocurría con la propia Ley. Difieren toda la regulación de los contenidos a la norma estatal, por tratarse de una materia competencial reservada al Estado, conforme ya disponía la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de forma ciertamente contundente. Por ello, la única regulación que encontramos de forma sinóptica es la que se contempla en los artículos 226 a 228 RLISTA, y en cuanto al procedimiento de ocupación directa, como una realidad expropiatoria que es, en lo que se regula en el artículo 252 RLISTA.

A este respecto, la regulación del procedimiento que se contempla en el artículo 252 RLISTA difiere poco de la regulación tradicional que ya se contemplaba incluso en los artículos 50 a 54 del RGU, donde se contenía la fórmula embrionaria de lo que en el TRLS de 1992 y sucesivas normas autonómicas -hasta la nuestra- se denominó ocupación directa. Se trataba de articular un sencillo método de obtención de terrenos dotacionales a través del procedimiento de redistribución de beneficios y cargas, si bien trasvasando los límites de la concreta unidad de actuación o del sector sobre el que operar las técnicas redistributivas. A través del cálculo del entonces llamado aprovechamiento medio de los suelos urbanizables, todas aquellas zonas de aprovechamiento cero, esto es, los terrenos en los que implantar los sistemas generales al servicio de la comunidad, pasarían a manos de la Administración actuante a cambio de que sus originarios propietarios recibieran el aprovechamiento urbanístico correspondiente (en términos de unidades de aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado) en aquellas unidades de actuación o sectores excedentarios en el momento en el que en ellos se procediera a la reparcelación o compensación de los beneficios y cargas derivados del planeamiento. De esta forma, esos excesos de aprovechamiento se destinaban a la Administración o se repartían entre los propietarios de los terrenos destinados a sistemas generales, que entrarían a formar parte del proceso redistributivo con los mismos derechos y obligaciones de los propietarios incluidos en el correspondiente sector o unidad de actuación. Después el sistema operaría en toda clase de suelos con vocación urbanística, no sólo en los urbanizables.

No es ocioso recordar que desde la regulación legal de 1990 (y por la interpretación dada por la STC 61/1997, al formular juicio de constitucionalidad sobre el artículo 203 del TRLS de 1992), se estableció la naturaleza expropiatoria de la ocupación directa, pues hubo de valorar el título competencial en favor del Estado que le confería el artículo 149,1.18 de la CE para establecer ciertas garantías expropiatorias con carácter de mínimo, sin perjuicio de que las comunidades autónomas pudieran instrumentar las normas específicas del procedimiento expropiatorio que sean proporcionales a la singularidad de la clase de expropiación de que se trate. El fundamento jurídico número 29 de la sentencia constitucional referida abordó el tema principiando por el análisis de la disputa competencial planteada, dilucidando si se trataba de una técnica de gestión urbanística (en cuyo caso la regulación corresponde al legislador autonómico, en virtud de su competencia exclusiva sobre urbanismo) o ante una modalidad de la expropiación forzosa aplicada en el ámbito urbanístico, es decir, ante una variante o modalidad de la expropiación común o general, si bien con la peculiaridad de que la obtención de esos terrenos dotacionales sería sin abono de justiprecio en metálico. 

La consecuencia jurídica de esta declaración no puede ser otra que la de entender que hoy día la ocupación directa sólo podrá articularse como modo de obtención de terrenos dotacionales si previamente se recaba el consentimiento expreso del expropiado, puesto que, si esto no ocurre, se estaría vulnerando una garantía constitucional del derecho de propiedad, según ha manifestado esta reiterada doctrina jurisprudencial, que tan clara y contundentemente se manifestó en las dos sentencias aquí recogidas. El sistema se suaviza para adaptarlo a las exigencias referidas en Andalucía (artículo 117 LISTA), donde se prevé que terrenos destinados a sistemas generales y locales podrán obtenerse mediante su ocupación directa, a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo, pero previo acuerdo con el “expropiado”. Esa previa concertación tiene una excepción: cuando los terrenos destinados a sistemas generales y locales estén incluidos en la misma unidad de ejecución en que se vaya a ocupar. En realidad, es una ocupación temporal, anticipada, con la indemnización que proceda por el tiempo que medie entre el levantamiento del acta de ocupación y la aprobación del instrumento de equidistribución de beneficios y cargas de la unidad de ejecución en la que deban hacer efectivos sus derechos. Y además con la socorrida posibilidad de que pasados cuatro años desde la ocupación o excedido del plazo establecido para la finalización de la urbanización por los instrumentos de ordenación, se podrá solicitar la expropiación a instancia de parte. Y el RLISTA nada novedoso aporta al respecto. 

En cuanto al procedimiento se refiere, las expropiaciones por razón de urbanismo se contemplan en el capítulo X del Título V dedicado a la gestión urbanística. Y es ahí donde se examinan las particularidades acerca de cómo actuar en un procedimiento expropiatorio de estas características, sin apartarse, naturalmente, de los preceptos generales del TRLS´15 y de la Ley de Expropiación Forzosa. Como novedades reseñables, aun cuando ya parecía esa presunción en el texto legal, las vías rurales que se encuentran en la superficie de la unidad a expropiar se entenderán de propiedad municipal, salvo prueba en contrario, obligando a la subrogación de las antiguas por las nuevas, cuando en vías urbanas se podía desaparecer la preexistente. El artículo 266 regula en detalle el procedimiento de tasación conjunta, si bien con pocas variedades respecto a las contempladas en la tradicional regulación de este procedimiento genuinamente urbanístico. Se aborda en el primer apartado de este precepto el contenido documental del expediente expropiatorio, donde aparece naturalmente la obligación de la fijación de precios y la hoja que justiprecio individual de cada finca. Estas precisiones son sumamente significativas por cuanto serán las que sirvan de punto de partida para la entrega o depósito de las cantidades allí referidas como cláusula habilitante para la inmediata ocupación del suelo en caso de disconformidad con la hoja de valoración del estudio. El traslado a la Comisión Provincial de Valoraciones en caso de disconformidad no interrumpirá el procedimiento expropiatorio en su fase de ocupación (266.10), sin perjuicio de que puedan seguir tramitándose los oportunos procedimientos respecto a la fijación del justiprecio. En cuanto a ocupación y constancia en el registro de la propiedad y catastro, se habrá de estar a lo que disponen en TRLS’ 15 y el Real decreto 1093/97.

4.- La reparcelación

a.- Concepto y regulación

El proyecto de reparcelación es un proyecto de corte técnico-jurídico que tiene por objeto la transformación jurídico civil, material e hipotecaria de los bienes y derechos que se integran en una unidad de ejecución con motivo de la actividad de ejecución subsiguiente a la aprobación del planeamiento preciso. Su concepto viene definido en el artículo 92 de la LISTA, cuando fija su cometido en la agrupación o reestructuración de las fincas, parcelas o solares aportados incluidos en el ámbito de la actuación o unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de ordenación urbanística de aplicación, con adjudicación de aprovechamiento lucrativo, de edificabilidad o de fincas resultantes a los interesados, en proporción a sus respectivos derechos, así como la cesión y adjudicación a la administración actuante de las cesiones obligatorias y gratuitas.

Arriba hemos referido que para la correcta distribución de las obligaciones y de los derechos que derivan de la ordenación urbanística, la LISTA y su Reglamento han previsto tres instrumentos de ejecución distintos que, en atención a la complejidad de la actuación y al objeto de lo que hay que repartir, se distinguen entre (i) parcelación, que es toda segregación o división de suelo sujeta la licencia municipal en donde se formen dos o más lotes de terrenos, suelos, parcelas o solares que sean conformes con la ordenación urbanística y territorial, ya sean en suelo urbano o en suelo rústico, sin que sea precisa la distribución de las cargas derivadas de la actuación urbanística, (ii) la reparcelación, como sistema genuino de distribución de cargas y beneficios derivados de una actuación sistemática del planeamiento vigente y al que haremos referencia en extenso a continuación, y (iii) el sistema de distribución de cargas (art. 111 LISTA y Sección 2ª del Capítulo VII, Titulo V RLISTA), que está previsto para aquellos supuestos de reordenación del suelo urbano consolidado que precise obras de reestructuración, reforma o rehabilitación urbanística o también para aquellos suelos rústicos que, por las determinaciones del planeamiento, se ven precisados igualmente de la acometida de obras e infraestructuras que sean conformes con esa ordenación y que estén previstas en el instrumento habilitante, pero que se caracteriza por ser un proyecto en el que sólo se distribuyen las cargas de la urbanización que resulten sobrevenidas por la adaptación a las nuevas exigencias del plan. Nos centraremos ahora en el segundo, que es el más enjundiosos en sus determinaciones.

El objeto de la reparcelación puede ser muy variado, y sus distintas finalidades vienen perfectamente definidas en el artículo 140 del RLISTA. En definitiva, y de modo muy resumido, el proyecto de reparcelación tiene por objeto:

1	Distribuir las cargas y beneficios derivados de la nueva ordenación territorial

2	La regularización de las parcelas existentes para su conversión en parcelas de resultado conforme al instrumento de ordenación, incluyendo las fincas que hayan de ser cedidas a la administración actuante por cesión obligatoria y gratuita, ya sea por atribución de aprovechamientos, ya sea por cesión de dotaciones públicas, sistemas locales y generales.

3	La adjudicación a los propietarios afectados de los aprovechamientos resultantes en atención al coeficiente de participación con que entrarán en la unidad de ejecución, así como, en su caso, al agente urbanizador responsable de la ejecución. Está adjudicación podrá ser voluntaria o forzosa, empleando los medios habilitados en la normativa urbanística.

4	Distribución entre los propietarios afectados de las cargas de urbanización correspondiente a las parcelas de resultado que se les apliquen, cargas que tendrán carácter real. Esa distribución de cargas dará lugar a una cuenta de liquidación provisional que se aprobará junto con el proyecto de reparcelación y que servirá para ajustar excesos y defectos de aprovechamiento, indemnizaciones por obras, construcciones y plantaciones que sean inservibles a los fines urbanísticos que se pretenden y cualesquiera otros derechos de contenido económico que deban ventilarse para garantizar la perfecta equidistribución de las beneficios y las cargas del planeamiento.

El contenido formal del proyecto de reparcelación viene recogido en dos preceptos que son absolutamente fundamentales: el primero, el artículo 148 del RLISTA (y los subsiguientes que lo desarrollan) y el artículo 7 del Reglamento hipotecario urbanístico aprobado por el Real decreto 1093/97, que será exigible para la posterior inscripción en el registro de la propiedad de las operaciones urbanísticas contenidas en el proyecto. Muy resumidamente también, el contenido responderá al siguiente esquema:

1.- Memoria
2.- Descripción de parcelas de origen
3.- Valoración de derechos, edificaciones, construcciones y plantaciones que deban extinguirse
4.- Descripción de fincas resultantes, con propuesta de adjudicación en atención a la correspondencia con las de origen
5.- Cuenta de liquidación provisional
6.- Planos
7.- Y documentación complementaria.

b.- Definición de derechos

El primer escenario de batalla en el proceso reparcelatorio es el que deriva de la necesaria definición de los derechos e intereses afectados por el proyecto. Antes de empezar con la reparcelación es preciso que se conozca quiénes son los propietarios que deban formar parte de su contenido, quienes los titulares de derechos reales y personales que deban constar en él y la forma en que se van a desenvolver hasta la inscripción registral de sus determinaciones.

1.- Propietarios y otros interesados afectados: 

En lo que toca a quiénes sean los propietarios afectados, se sigue el esquema que ya había previsto el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 pero con algunas modulaciones de importancia que terminan por perfilar cuestiones de conflictiva aplicación. En principio, serán propietarios todos aquellos que puedan demostrarlo en virtud de una certificación de dominio y cargas expedida por el registro de la propiedad y a quienes el artículo 147.5 RLISTA atribuye las presunciones y beneficios legales reconocidos a los titulares de derechos inscritos según la legislación hipotecaria. Se refiere, naturalmente, a los propietarios incluidos en el ámbito de la actuación y también, en su caso, a los de los sistemas generales y locales que hayan de hacer efectivo su derecho en la unidad de ejecución.

Si no se contase con esa inscripción registral favorable, el propietario podrá acreditar su titularidad por cualquiera de las formas admitidas en Derecho: escritura pública, contrato privado, declaración herederos con aceptación de herencia y partición, … incluso por acta de notoriedad otorgada por notario, pero en todos los casos con certificación negativa del registro de la propiedad que acredite que la finca no está adjudicada a otra persona.

Entre esos “propietarios” se tienen también a quienes hubieran de hacer valer sus derechos en el ámbito de la actuación (por ser titulares de terrenos destinados a sistemas generales o locales adscritos a la unidad de ejecución), aunque no estuvieran aún determinados por no haberse ocupado aún sus terrenos al momento de la redacción del proyecto de reparcelación. En esos casos, la administración actuante asumirá la defensa de sus intereses como fiduciaria, representándolos en todos los trámites y actuaciones, aunque surge inevitablemente la duda de quién paga entre tanto los gastos de urbanización que se vayan generando; o incluso quién decide por ese propietario si se paga en metálico o en aprovechamiento resultante, aunque lógico es pensar que la administración optará por no desembolsar los gastos en metálico correspondientes a esas personas ahora indeterminadas. Lo hará sumándose a la propuesta de pago en aprovechamientos, con todas las repercusiones que ello comportará.

Del mismo modo, en la reparcelación se habrá de tener en consideración, como interesados en el procedimiento con todas sus repercusiones procedimentales y sustantivas, a los titulares de otros derechos reales y personales sobre las parcelas afectas al proyecto. Sean derechos compatibles o incompatibles, su participación y consenso será necesario e inevitable. Hipotecas que hayan de trasladarse por subrogación real de parcelas iniciales a parcelas de resultado (con o sin distribución de la carga hipotecaria, con el beneplácito expreso de la entidad o persona hipotecaria), servidumbres prediales que hayan de extinguirse, con indemnización, o no, porque sean trasladables a la nueva finca resultante, arrendamientos que deban extinguirse, con la indemnización correspondiente y a quién corresponde su asunción, con la más que aparente contradicción entre lo que dispone el 23. 4. TRLS´15 y los arts. 151. 1 y 3 y 189 1 d) del RLISTA, pues mientras el primero atribuye al propietario arrendador la obligación de indemnizar, de la interpretación conjunta de los preceptos reglamentarios, la exegesis pareciera ser otra, esto es, que los derechos de arrendamiento que hayan de extinguirse se consideran cargas de urbanización a cuenta de la actuación en su globalidad y, por ello, a indemnizar por quien actúe como protagonista de la gestión (agente urbanizador, junta de compensación, propietarios instantes del sistema, la propia administración, en su caso). No es una cuestión baladí, ni tampoco exenta de debate. Ya desde la vigencia de la Ley del suelo de 1975 y su RGU de 1978 se discutía si la indemnización corría a cargo de la junta de compensación (como parece disponer el art. 54.2 RGU, que valora los arrendamientos deducidos del valor del aprovechamiento correspondiente al propietario) o de la administración actuante o del propietario arrendador. La legislación sobre expropiación forzosa valora el derecho del arrendatario como derecho independiente de la propiedad (arts. 4 LEF y 6 de su Reglamento), por lo que se adjudicaría al propietario su valor íntegro y diferenciado del valor del arrendamiento (conforme también parece interpretar el TS en una ya antigua sentencia de 24 de junio de 1997, refrendada por otra más reciente de 22 de septiembre de 2021). No es esa, a nuestro juicio, la interpretación correcta en base a lo dispuesto de manera contundente en el art. 23. 4. TRLS´15 arriba referido, que deja zanjada la controvertida cuestión de quién deba pechar con la indemnización de la carga a extinguir.

En lo referente a la valoración de los bienes y derechos aportados por los propietarios, es evidente que rige en todo caso lo establecido en el TRLS’15, en cuya virtud la valoración ha de ser conforme a la normativa sobre valoraciones que allí se contempla. La LOUA habilitaba una modificación de esos criterios de valoración cuando el 50% de los propietarios y terrenos afectados decidieran otra cosa, lo cual era claramente inconstitucional por cuanto la normativa autonómica no puede modificar los criterios de valoración fijados en la normativa estatal. Hoy la LISTA es más acorde con esa interpretación, y sólo permite el cambio de criterio cuando el 100% de los interesados afectados así lo decida por unanimidad.

Lo lógico es que la participación de los propietarios vaya en proporción a la aportación de metros en su propiedad inicial. De tal manera que a mayor porcentaje de participación inicial corresponda un mayor porcentaje de aprovechamiento resultante. Esa es la teoría y, sin duda, en la práctica es lo más operativo. No obstante, en alguna ocasión antes de la entrada en vigor del RLISTA se había propuesto efectuar ponderaciones del valor de las fincas aportadas en atención a la ubicación, a la realidad del inmueble, a sus aprovechamientos, a otras circunstancias, en definitiva, a través de coeficientes que permitieran valorar de una manera u otra los bienes que se incorporaban a la actuación. Eso, de partida, es un nido de conflictos absolutamente inabarcable. Y aunque ciertamente alguien pudiera plantear que por la ubicación o por la fisonomía de la parcela aportada el valor fuera uno u otro, lo cierto es que el problema de la  ubicación se soluciona con el derecho del propietario a recibir su finca en el lugar más cercano a donde la tuviera inicialmente y el problema de la fisonomía, que normalmente haga referencia a la existencia de edificaciones, instalaciones obras o plantaciones en la cinta inicial, también se soluciona mediante la indemnización correspondiente cuando aquellos hayan de desaparecer con motivo de la ejecución urbanística. Por ello parece un tanto aventurado que el RLISTA proponga en su articulado “coeficientes de ponderación concretos y actualizados al momento del inicio del procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación para cada uso y psicología edificatoria, y sus distintas ubicaciones, en función de la ordenación detallada aprobada”. La idea es buena, de partida. El problema viene en la forma de evaluar “con criterios objetivos y generales para toda la unidad de ejecución o ámbito de actuación con arreglo a su uso y edificabilidad y en función de su situación, características, grado de urbanización y destino de las edificaciones” esos coeficientes de ponderación que se proponen en el artículo 145.1. c) del RLISTA. La atribución de sus coeficientes de ponderación al momento de la aprobación del proyecto de reparcelación supondrá, en todo caso, la propuesta de agravios comparativos entre titulares que, a poco que dejen de aceptar esa “objetiva valoración” a la que se refiere el precepto, supondrá la aparición de pleitos y recursos desde el inicio mismo de la actuación reparcelatoria. En cualquier caso, y pese que en la práctica pudiera resultar contraproducente, lo cierto es que el RLISTA lo incorpora como instrumento normativo dispuesto en favor de ese anhelo de equidistribución y sus propuestas habrán de tenerse en cuenta en el futuro.

Los bienes demaniales que se integren en la unidad de ejecución, por otra parte, tienen también una destacada participación en la resultancia final del proyecto. El artículo 146 del RLISTA regula en detalle el papel que han de jugar en el proceso. Al modo en que lo hiciera el artículo 112 de la LOUA, aquí se contempla que, en efecto, los bienes de dominio público que hayan de incorporarse a la actuación con un fin distinto del que presenten actualmente o al que vengan afectados antes de la actividad de ejecución, obligarán a la administración titular a las operaciones de mutación demanial o desafectación que sean procedentes en función del nuevo destino otorgado en el plan. Esta operación habrá de llevarse a cabo de manera obligada, sin cabida a la discrecionalidad, en el momento de la aprobación definitiva del instrumento de ordenación detallada, en cuyo caso el ayuntamiento habrá de instar a la administración titular, si fuera distinta, a que inicie el procedimiento legalmente establecido a ese efecto (desafectación, mutación y deslinde, en su caso). Se trata, pues, de una obligación y no de una mera potestad ofrecida a la administración que pueda resultar o no aplicada a su puro arbitrio o discrecionalidad.

Igualmente se impone que, si el bien de dominio público no estuviera deslindado, habrá de iniciarse el procedimiento de aprobación del deslinde desde el mismo momento en que se apruebe el instrumento de ordenación urbanística, aun cuando la falta de deslinde del dominio público no impediría la aprobación definitiva del instrumento de ordenación detallada, aunque nada se dice en el artículo 146 de si se podrá iniciar o no, en caso de ausencia de deslinde, el procedimiento de reparcelación.

Se reitera en el apartado 2 de ese precepto reglamentario la presunción en favor de los Ayuntamientos de la titularidad de las vías urbanas y caminos rurales que queden comprendidos en el ámbito de la actuación, salvo prueba en contrario.

Sin embargo, lo más interesante de la nueva regulación aparece en los apartados 3 y 4 de ese artículo 146. Se entiende que sólo pertenecen a la administración titular de los terrenos demaniales los aprovechamientos urbanísticos cuando aquellos no hubieran sido obtenidos por cesión gratuita, presumiéndose normativamente que todos los bienes de dominio y uso público se han adquirido precisamente por cesión gratuita, como por otra parte es de lógica por la aplicación coordinada del artículo 190 bis de la Ley de Patrimonio estatal, que aplica la regla de la participación en aprovechamientos sólo para el caso en que se demuestre que la adquisición fue onerosa. La consecuencia económica de esa presunción, es decir, de que los bienes se hayan obtenido por cesión gratuita salvo que se demuestre lo contrario, es la que se contempla en el apartado 4 de ese artículo, no otra cosa que cuando las superficies de los bienes demaniales anteriormente existentes fueran iguales o inferiores a las que resultan como consecuencia de la ejecución del instrumento de ordenación, se entenderán sustituidas unas por otras, y sólo si fueren superiores, la administración percibirá el exceso en la proporción que corresponda en terrenos edificables o en metálico. Es, parece, el supuesto en que ya vienen encuadrados los terrenos afectados por vías pecuarias que se desafecten del uso ambiental al que estaban destinadas antes de la aprobación de un plan y que posteriormente queden convertidas en lo que normalmente son, no otra cosa que caminos públicos de uso transitado por cualquier usuario menos por el ganado destinatario original de esas vías. Si los bienes demaniales (vías pecuarias) son de una superficie inferior a la que terminarán siendo destinadas por el uso rodoviario o peatonal, no se entiende indemnizable ninguna cesión por cuanto la vía pecuaria se ha obtenido de manera gratuita por la aplicación conjunta de los preceptos arriba referidos.

2.- Adjudicación de aprovechamientos.

En el proyecto de reparcelación han de definirse los aprovechamientos que se adjudican a cada uno de los partícipes en el proceso. Normalmente la atribución responde una serie de reglas que han de manejarse para el correcto cumplimiento del principio de equidistribución, reglas que podríamos glosar en las siguientes:

1.- Regla de la valoración: en principio la adjudicación ha de ser proporcional a las parcelas aportadas (artículo 145.1.b RLISTA). Como antes hemos referido, los coeficientes de reparto se podrán establecer en atención a la superficie inicialmente aportada o, en casos especiales, en atención a los coeficientes de ponderación de los valores de las fincas iniciales en consideración a la ubicación, edificabilidad, preexistencias o características especiales de las parcelas aportadas (artículo 145.1.c, RLISTA), aun cuando ese coeficiente de ponderación pueda arrojar criterios de subjetividad que darán lugar a discrepancias entre los titulares afectados. En principio se tiene derecho a recibir el 90% del aprovechamiento del área de reparto (el 10% será el de cesión a la administración por su participación en las plusvalías derivadas de la actuación). La cesión a la administración se concretará en las reservas de vivienda protegida conforme dispone el 145.1.f). También será objeto de cesión a la administración el excedente de aprovechamiento que resulte adjudicable en unidades excedentarias. En esos excedentes harán efectivos sus derechos los propietarios de sistemas generales y locales adscritos a la unidad de ejecución en el momento en que esas dotaciones se ejecuten. Entre tanto el sistema general o local no esté todavía ejecutado, al ayuntamiento actuará como poseedor fiduciario de los derechos atribuidos (artículo 145.1.f in fine)

Cuando existan distintas tipologías para repartir en la unidad de ejecución, ahí sí se harán necesarios los coeficientes de ponderación que modulen esos aprovechamientos. Los coeficientes de ponderación gozan de la naturaleza del concepto jurídico indeterminado, lo que presenta una destacada resultancia desde la perspectiva de la recurribilidad del acto administrativo que los fije. No es un acto discrecional. Por ello es aconsejable que se utilicen los coeficientes de ponderación que vinieran establecidos en el planeamiento general o parcial, si los hubieran definido. O en caso contrario se propongan en el propio proyecto de reparcelación, en cuyo supuesto es recomendable fijarlos antes de la redacción del proyecto de reparcelación y en acuerdo previo y separado y, por tanto, antes de que los propietarios conozcan qué parcelas van a serles adjudicadas a cada cual, para evitar que la impugnación de sus coeficientes dé al traste con la ejecutividad del proyecto de reparcelación. Si se incluyen y definen en este último, será motivo evidente de discordia entre los propietarios a quienes no les agrade la tipología asignada en sus fincas de resultado y su impugnación afectará a la ejecutividad del acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelación.

También será en atención a estas reglas conforme se adjudiquen los aprovechamientos que correspondan al agente urbanizador o, en su caso, a la empresa urbanizadora que haya decidido cobrar en aprovechamientos. A ellos se adjudicará hasta el 10% de aprovechamiento por los gastos de gestión en cualquiera de estas tipologías moduladas en atención a los coeficientes de aplicación.

2.- Regla de la prelación en adjudicaciones: existen algunas normas que ofrecen preferencia algunos propietarios respecto de otros en un procedimiento reparcelatorio, entre las que podemos encontrar:

- los propietarios que tengan alguna construcción que sea compatible con la nueva ordenación, tendrán derecho a mantener esa edificación en el lote adjudicado, aun cuando ello suponga un exceso de adjudicación que será objeto de compensación en la cuenta de liquidación provisional (artículo 145.1.g del RLISTA). Los edificios, instalaciones y construcciones que se han incompatibles con la nueva ordenación tendrán que ser demolidos, previa la fijación de la correspondiente indemnización en favor de sus titulares (artículo 151.2 RLISTA)

-Los aprovechamientos habrán de adjudicarse en fincas independientes, siempre y cuando ello fuera posible. Sólo cuando el valor del derecho del beneficiario no alcance o supere el fijado para la adjudicación de una o varias fincas resultantes como fincas independientes, el defecto o el exceso podrá satisfacerse en metálico (artículo 145.1.g)

-El 10% de cesión obligatoria y gratuita a la administración actuante se podrá materializar en cualquier ubicación. La administración no tiene derecho a la determinación de dónde ubicar sus aprovechamientos, con la sola advertencia de que en tanto en la unidad de ejecución haya aprovechamientos para vivienda protegida, esos habrán de ser atribuidos a la administración actuante hasta completar el 10% de participación al que se ha hecho referencia (artículo 145.1.f RLISTA)

3.- Regla de la ubicación: en principio, los propietarios tienen derecho a que se le adjudique el aprovechamiento resultante en el lugar más cercano al de sus antiguas propiedades (artículo 145.1.d RLISTA). Desaparece la excepción que se contenía en el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 referente a aquellos terrenos iniciales que se encontraran en más del 50% de su superficie en un lugar que hubiera de cederse según el planeamiento resultante a la administración como dotación pública. Ahora el RLISTA dispone que cuando la localización sea distinta o lejana a la inicial ubicación, las eventuales divergencias de valor podrán corregirse mediante ponderación de valores según su localización “siempre que la diferencia entre ellos sea apreciable y así se justifique”, en un nuevo alarde de manejo en conceptos jurídicos indeterminados que darán lugar a un cierto halo de inseguridad jurídica entre los afectados.

Como antes hemos referido, las cesiones a la administración actuante y al agente urbanizador no tienen por qué responder a esta regla, sin que la Administración pueda oponerse a la ubicación que le sea asignada negándose a ratificar el proyecto de reparcelación por esta razón, por cuanto el proyecto sólo puede ser rechazado por razones de estricta legalidad (artículo 157.5 RLISTA)

4.- Regla de la proporcionalidad: cada propietario recibe en atención a lo que aporta, bien en terrenos, bien en metálico, bien en aprovechamiento que deba hacerse efectivo en un procedimiento de división horizontal. Esta última posibilidad es novedosa en el RLISTA, que prevé incluso que el aprovechamiento a adjudicar al propietario se haga en el subsuelo, siempre y cuando suelo, vuelo y subsuelo tengan atribuida una edificabilidad en planos diferentes, esto es, cuando subsuelo y suelo no vayan unidos en la misma parcela. En estos casos, el artículo 152.g RLISTA dispone la posibilidad de adjudicar a los propietarios aprovechamientos en propiedad horizontal con un régimen jurídico que podrá ser incluso definido en el proyecto de reparcelación, indicando qué normas deben regir en el proyecto de edificación, plazo para la solicitud de licencia de obras, plazos para la edificación, asignación de cuotas a cada adjudicatario para sufragar la edificación, reglas para la formación de estatutos de la comunidad de propietarios y la cuota de participación en esa comunidad. Todas ellas son precisiones novedosas en la regulación reglamentaria que permiten adjudicaciones en pro indiviso en edificaciones futuras.

c.- Efectos jurídicos de la reparcelación

Con la aprobación del proyecto en casos de iniciativa pública o por la mera ratificación del proyecto de reparcelación por la administración actuante en supuestos de iniciativa privada, se producen ciertos efectos jurídicos sobre la esfera patrimonial de los distintos afectados, que pasan por:

1.- Transmisión de los derechos sobre las parcelas de resultado.

Cada titular con derecho al aprovechamiento pasará a ser a partir de ese momento dueño de las fincas de resultado que le haya sido atribuidas, regla que afecta tanto a los propietarios particulares como a la administración y las empresas o al agente urbanizador. No es necesario para ello ni siquiera la inscripción en el registro de la propiedad de esas operaciones particionales. Los terrenos de cesión obligatoria y gratuita en favor de la administración se entienden transmitidos para su incorporación al patrimonio de la entidad (en caso de suelos con aprovechamiento lucrativo derivados de la participación de la administración en las plusvalías) o al demanio público (en el supuesto de dotaciones públicas y sistemas generales), por lo que habrán de destinarse a partir de ese momento al uso previsto en el planeamiento.

Cuestión distinta al momento en que los terrenos se entienden incorporados al patrimonio municipal es el momento de la entrega de la urbanización, que presenta relevancia sobre todo a efectos de mantenimiento, conservación, y exigencias de responsabilidad patrimonial por defectos en su conservación, guardia o cuidado. Sólo se entenderá efectuada la urbanización cuando se proceda a su recepción formal conforme a los artículos 197 y siguientes del RLISTA. Aun así, el artículo 98.3 de la LISTA incluye un inciso que da lugar a confusión: “las obras de urbanización, una vez recepcionadas, son bienes de titularidad municipal”. En realidad, la titularidad municipal se determina por la mera aprobación del proyecto de reparcelación, aun cuando las obras, si fueran fincas escindibles del suelo, obtendrían esa demanialidad por la recepción de las obras de urbanización, porque el suelo ya lo es desde antes.

Se produce, por lo demás, en virtud de la aprobación del proyecto, una subrogación real entre las antiguas parcelas y las nuevas, con eficacia real, esto es, los derechos reales y las cargas que resulten compatibles con la nueva ordenación se trasladarán de una a otra conforme a la normativa hipotecaria. Y sólo serán extinguidas las que resulten incompatibles con la nueva ordenación, aun cuando, como arriba se ha referido, se tendrá derecho a la indemnización en los términos que luego veremos.

2.- Afectación de los suelos a la obligación de urbanizar. 

Además, se produce una afectación de todas las parcelas de resultado al cumplimiento de los deberes de urbanización que estén pendientes (161.1.d RLISTA), aunque ya en realidad se produce de manera automática y por ministerio de la Ley desde el momento en el que se inicia la actuación. De ese modo, en el ámbito de la junta de compensación, desde el momento en que ésta se constituye (o en el supuesto de actuación por cooperación, desde el acuerdo de la puesta en práctica del sistema) hay una obligación de dirigir al registrador de la propiedad en requerimiento para que practique en las fincas de origen la anotación preventiva de inicio del sistema al objeto de que los terceros adquirentes conozcan de la pendencia del proceso de reparcelación ya desde la adquisición de la finca. 

Las fincas de resultado quedan todas afecta al pago de los gastos de urbanización con carácter real y en los términos previstos por la normativa hipotecaria con una cuota y un saldo deudor que a cada una de ellas se le asigna en la cuenta de liquidación provisional del proyecto. Esa afectación se extiende a las parcelas de resultado con constancia registral desde el momento de la inscripción del proyecto de reparcelación y por un plazo (que es de caducidad) máximo de siete años, prorrogables por dos años más en caso de acuerdo de modificación del proyecto de reparcelación donde conste la necesidad de ampliar el plazo de ejecución de las obras de urbanización, todo ello conforme al Real decreto 1093/97. Como antes se ha referido, la efectividad de esa obligación de costear se podrá hacer efectiva y vehicular a través de la vía de apremio o incluso de la acción civil contra el propietario deudor, acciones que ya no resultan incompatibles entre sí.

Queda perfectamente definido en el RLISTA el procedimiento para la liberación de esas cargas y su cancelación en el registro de la propiedad. Desde la posibilidad de liberarse de esa anotación prestando cualquier otro tipo de garantías (161.1.d RLISTA), hasta la petición de cancelación registral de la sección siempre que se acredite, mediante certificación expedida por la administración actuante, la recepción de las obras de urbanización y el haber sido íntegramente satisfechos los gastos de urbanización correspondientes, con cumplimiento de los deberes urbanísticos, por el propietario interesado. También es posible en la liquidación parcial por fases de urbanización, con cancelación de las cargas urbanísticas y constitución de garantías alternativas conforme a lo previsto en el artículo 164 del RLISTA.

Los gastos de urbanización son, como hemos dicho, cargas reales que quedan unidas a las parcelas de resultado pero que tienen un plazo de prescripción establecido por la jurisprudencia para su cobro. En concreto, según numerosas sentencias del Tribunal Supremo reiteradas en el año 2019 y 2020, la acción para reclamar los gastos de urbanización prescribe, cuando aún están en periodo voluntario, en el plazo de cualquier acción civil, esto es, los cinco años. Sin embargo, cuando pasan a vía ejecutiva, la prescripción se gana a los cuatro años de inactividad administrativa.

3.- Incompatibilidad de cargas e indemnizaciones.

En lo referente a las obras, instalaciones, construcciones, plantaciones y cargas que resulten incompatibles con la nueva ordenación, ya se ha dicho que deben ser indemnizadas. En lo tocante a arrendamientos, nos remitimos a lo arriba explicado. No obstante, y a estos efectos, resultan interesantes las dos referencias que se contienen en el RLISTA a que sólo se indemnizan las construcciones, instalaciones y obras legalmente existentes. En principio, el artículo 145.1.h) RLISTA dispone que será indemnizable el valor de las plantaciones, instalaciones, construcciones y usos legalmente existentes en los terrenos originarios que tengan que desaparecer necesariamente para llevar a cabo el planeamiento. Pero, aún más nitidez, el artículo 151 del mismo texto reglamentario reitera que sólo serán indemnizables cuando se ajusten a la legalidad “al tiempo de la valoración” y deban extinguirse o destruirse para la ejecución del plan. Y además nos explica en qué condiciones se entiende que estas edificaciones, construcciones e instalaciones se ajusten a la legalidad en el tiempo de su valoración: “cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y con el acto administrativo legítimamente que requiriesen o hayan sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística”. Es decir, o que ya eran legales desde su mismo nacimiento por contar con la licencia, autorización o declaración responsable correspondiente al momento de su instalación o, si no lo hubieran sido, hayan sido legalizadas a posteriori. La duda decisiva es cuándo se entiende legalizada una actuación ilegal en su inicio. Hablamos de la problemática surgida del intento de asimilación a este concepto de “legalización a posteriori” de las aprobaciones de procedimientos de asimilación afuera de ordenación (AFO), que tanto juego han dispensado en Andalucía sobre todo a partir del Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad autónoma de Andalucía. En concreto, es de largo alcance tener en claro que la declaración de AFO no supone la legalización de la edificación construida ilegalmente, porque así lo disponen con meridiana claridad los artículos 174 LISTA y 410.1 RLISTA. Y ello tiene una trascendencia capital a la hora de establecer si son indemnizables los inmuebles irregulares que hayan obtenido esa especie de carta de naturaleza urbanística por el procedimiento de declaración de AFO. En principio, y por la aplicación de la literalidad de la Ley, cuando se deba llevar a cabo la demolición de uno de sus inmuebles en un proceso reparcelatorio no se tendrá derecho a indemnización, en la medida en que la declaración no supone la legalización conforme a los preceptos arriba referidos, salvo que el correspondiente instrumento de ordenación urbanística disponga otra cosa respecto del desarrollo, ordenación y destino de esas edificaciones conforme dispone el artículo 410.6 RLISTA.

d.- Efectos económicos de la reparcelación

Vienen establecidos en el artículo 162 RLISTA. 

1.- En principio, el efecto económico más importante es la afección de todos los terrenos a la obligación de sufragar los gastos de urbanización en la proporción de los aprovechamientos atribuidos según proyecto de reparcelación aprobado. En esos saldos deben aparecer en primera instancia en la cuenta de liquidación provisional que se integre en el proyecto de reparcelación, en el que las partidas de cada interesado quedarán compensadas cuando fueren de signo distinto, siendo exigibles únicamente los saldos positivos en resultantes. Ésa cuenta de liquidación es provisional hasta que concluya la urbanización y se apruebe la liquidación definitiva de la reparcelación conforme a lo establecido en el artículo 165 RLISTA.

2.- A este respecto, es importante referir qué debemos entender por gastos de urbanización, concepto jurídico que corresponde establecer en exclusiva a la normativa autonómica, y así se hace por el legislador andaluz que, en un desarrollo muy exhaustivo, los define con precisión en el artículo 189 del RLISTA. A este respecto, y no como novedad (por cuanto ya se contenía tal precisión en el art. 113 LOUA) sino como punto para la reflexión, se establece en el apartado 8º del 189.1 la obligación de urbanizar los sistemas generales “y cualesquiera otras cargas suplementarias que se impongan a los terrenos” cuando así se haya establecido en el instrumento de ordenación urbanística. Esa absoluta indefensión termina por ser un grave ataque al principio de seguridad jurídica, lo que puede a su vez comprometer la sostenibilidad económica de la actuación. Ese cheque en blanco ofrecido al planificador para que atribuya a los titulares de una unidad de ejecución la obligación de urbanizar un sistema general, sin límite alguno ni cualitativo y cuantitativo, y, aún peor, la de establecer cualquier otra carga adicional por muy descabellada que resultare, no hubiera sido posible con la normativa estatal de suelo tradicional anterior al año 1998, que establecía ciertos límites al establecimiento de cargas de urbanización atribuibles a los propietarios entre las cuales no se encontraba, desde luego, la de tener que asumir los gastos de urbanización de los sistemas generales. Como arriba es referido, es ahora al legislador autonómico a quien corresponde establecer el nomenclátor de gastos y nuestra normativa no ha desoído la oportunidad que ya le brindaba el artículo 113 de la LOUA al establecer esa carga exorbitante que a mi juicio es de muy discutible legalidad. 

Igual tacha de ilegalidad planea sobre el contenido del apartado h) del artículo 189.1: “cualesquiera otros expresamente asumidos mediante convenio urbanístico o establecidos en la correspondiente concesión administrativa”. El convenio urbanístico no es un cheque en blanco. Ni tampoco una hoja por escribir. Así nos lo recuerda con claridad el artículo 9.5 TRLS´15, cuando dispone que “Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho”. Cualquier obligación derivada de un convenio que sea contraria a las normas legales o reglamentarias será nula de pleno derecho y se tendrá por no puesta.

3.- También resulta importante, por novedosa, la detallada regulación que el artículo 161 ofrece para liquidar de manera definitiva la actuación. En este caso es interesante resaltar que en esa cuenta de liquidación definitiva se habrán de prorratear los gastos que se hayan producido con posterioridad al acuerdo de aprobación del proyecto de reparcelación, así como errores, omisiones y rectificaciones habidas con posterioridad, impuestas por resoluciones administrativas o judiciales, lo que determina la imposibilidad de liquidar y disolver la junta de compensación eventualmente constituida en tanto que en la actuación queden pendientes de resolver litigios entre los interesados de la reparcelación, hasta que se alcance firmeza de la sentencia y la ejecución que de ahí derive. Si aparecieran con posterioridad nuevas resoluciones administrativas o judiciales, el reparto habrá de hacerse con un expediente nuevo y distinto.

4.- Algo parecido ocurre con las operaciones jurídicas complementarias cuando se sucedan como consecuencia de modificaciones al proyecto de reparcelación.  También se incorpora su regulación como novedad interesante en el artículo 160 del RLISTA. En este caso se advierte que no toda modificación del proyecto de reparcelación exige la tramitación entera del proceso iniciado para la aprobación del proyecto reparcelación, sino que cuando se trate de acuerdos unánimes o rectificaciones mínimas (como circunstancias descriptivas de fincas, la realización de notificaciones cometidas en el proyecto, distribución entre algunas fincas de la responsabilidad profesional para el pago de gastos de urbanización, traslado de cargas compatibles, u  otras operaciones de menor rango), se podrán materializar los cambios en un expediente limitado con audiencia a las partes estrictamente afectadas, sin necesidad de alterar la sustancia entera del proyecto ya aprobado, ni de dar audiencia a todos los interesados o de tramitar todo el proceso de aprobación de la reparcelación desde su inicio.

e.- Procedimiento para la aprobación del proyecto de reparcelación.

La tramitación y aprobación del proyecto de reparcelación se contempla en los artículos 155 a 158 del RLISTA. Se siguen los trámites tradicionales con tenues modificaciones que mejoran el proceso. Como novedades más interesantes contenidas en la nueva regulación se contempla (156.3 RLISTA) la obligación de notificar la iniciativa expresamente a todos los titulares de bienes y derechos afectados por la reparcelación, en atención a los datos que figuren en el registro de la propiedad y a los datos catastrales, para que en 20 días efectúen las alegaciones oportunas al contenido de esa iniciativa y de la propuesta del proyecto de reparcelación a la administración actuante. Igualmente interesante, y también como novedad, se incluye la obligación contenida 156.4 de emitir informes técnicos y jurídicos por parte de la administración actuante en el plazo de un mes posterior al trámite de audiencia. Ese trámite de audiencia se contempla como una pieza básica del procedimiento hasta el punto de que, si la Administración no lo abriese conforme le corresponde, el promotor de la actuación podrá practicar los trámites por su cuenta, previa comunicación a la administración actuante. Incluso podrá emitir de motu propio informe sobre las alegaciones presentadas si la administración actuante no lo emitiera en el plazo previsto de un mes al que antes se ha hecho referencia. Si como consecuencia de la estimación de esas alegaciones hubiera de modificarse el proyecto, y previa audiencia de los interesados afectado por las rectificaciones propuestas y de la junta de compensación, se podrá presentar la reparcelación a la administración actuante a los meros efectos de su ratificación. El plazo máximo para entenderla ratificada por silencio administrativo es de cuatro meses en los procedimientos iniciados a instancia del interesado. En los procedimientos iniciados de oficio el plazo será de tres meses y el silencio equivaldrá a la caducidad del procedimiento. La administración, como ya ocurría con el artículo 136 de la LOUA, sólo podrá rechazar el proyecto de reparcelación de forma motivada y por razones de estricta legalidad (artículo 157.5 RLISTA)

Para la formalización e inscripción del registro, una vez firme en vía administrativa el acuerdo de aprobación o ratificación del proyecto, se expedirá certificación por la administración o acreditación del acto producido por silencio administrativo mediante certificación emitida conforme a la legislación de procedimiento administrativo común. En esa certificación habrá de incluirse la justificación de la notificación a todos los afectados en el expediente de los acuerdos de audiencia y aprobación del proyecto en el plazo de 15 días desde que se efectúe la petición. Y si la ratificación se produce por silencio, la administración habla igualmente de emitir ese certificado, aun cuando si no se hiciera, conforme dispone el artículo 158.3 RLISTA, se podrá otorgar la escritura pública conforme a lo establecido en el artículo 6 del Real decreto 1093/97 si la persona promotora de la actuación acredita ante el notario, acompañando al proyecto de reparcelación, que se ha presentado a la administración actuante, que se han cumplido los trámites de información pública y audiencia, que se ha solicitado la certificación del silencio administrativo positivo y se haya hecho la manifestación expresa de que no se ha obtenido respuesta alguna por la administración en los plazos legalmente establecidos. De esa forma, se podrá inscribir en el registro de la propiedad la operación resultante de ese proyecto de reparcelación.

5.- La ejecución mediante gestión indirecta. El agente urbanizador.

El artículo 23 del RLISTA define al agente urbanizador como el sujeto que encarna la gestión indirecta del planeamiento, asumiendo a su riesgo y ventura la responsabilidad de ejecución, una vez seleccionado en pública concurrencia por la administración actuante, de conformidad con lo dispuesto en la Ley y en este Reglamento y, supletoriamente, por lo previsto en la legislación de contratos del sector público. Ya en los artículos 176 y siguientes del RLISTA aparece una ordenación precisa de esta figura advirtiendo de que, siendo propietario o no del suelo, es la persona legitimada por la administración actuante para asumir la responsabilidad en la ejecución. Si además ese agente urbanizador reúne por sí mismo los requisitos de capacidad para la ejecución de las obras de urbanización, podrá llevar a cabo la tarea material de transformación, sin que sea precisa la convocatoria de ninguna licitación pública para la ejecución de las obras, fuera cual fuere el sistema de actuación en el que actuase.

Conforme ya se anticipaba en la propia Ley, además de la tarea de gestión material de la tarea urbanizadora, podrá incluso redactar y presentar los instrumentos de ordenación detallada e incluso los proyectos de reparcelación y urbanización, conforme arriba hemos referido.

La selección del agente urbanizador viene recogida en el artículo 177 RLISTA, con indicación de que podrá iniciarse a instancia de la propia persona interesada en asumir la ejecución, pero siempre mediante un procedimiento de pública concurrencia. El contenido de los pliegos para seleccionar el agente urbanizador habrá de respetar las exigencias del artículo 178 del RLISTA. Entre esas condiciones deben encontrarse las valoraciones de suelos incluidos en la unidad de ejecución y también de las parcelas resultantes, a fin de que el agente pueda ofrecer a los propietarios la compraventa del suelo, el pago de sus derechos de aprovechamiento en dinero o en especie, a fin de también calibrar el valor de las permutas con parcelas edificables y cualquier otra circunstancia que permita la real equidistribución de los beneficios y las cargas del planeamiento. Igualmente deben contemplarse fases y plazos a los que se compromete al urbanizador en el desarrollo de los trabajos de ejecución, acreditación de los requisitos de solvencia técnica y económica y garantía económica prestada para el feliz cumplimiento de los trabajos, garantía que no podrá ser inferior al 7% de los gastos de urbanización, conforme ya se establecía en el artículo 130.2.g) de la LOUA para actuar en el sistema de compensación.

El desarrollo del proceso selectivo para el agente urbanizador habrá de completarse conforme dispone el artículo 179 RLISTA, con un periodo de información pública y audiencia, así como la apertura de un plazo para la presentación de alternativas dispuesto en favor de cualquier persona física o jurídica interesada en asumir la gestión, confiriendo preferencia a la postura presentada por los propietarios de terrenos incluidos en la unidad de ejecución que representen como mínimo el 50% de la superficie total de la actuación, que tendrá derecho a la adjudicación siempre que su oferta mejore la más ventajosa entre las  presentadas, en un sistema parecido al que con la LOUA se previó para la adjudicación de la concesión al agente urbanizador en el sistema de compensación. Esta posibilidad está abierta salvo que el procedimiento se haya determinado en sustitución de la modalidad directa del sistema de compensación en los términos que más arriba hemos referido.

La adjudicación y formalización de la concesión se regulan en el artículo 180 RLISTA, donde aparecen los criterios para la adjudicación por parte de la administración actuante y los contenidos que habrá de revestir el convenio que haya de suscribirse con quien resulte elegido como agente urbanizador. Sus prerrogativas y facultades vienen referidas en el artículo 181 del RLISTA, contando entre ellas las que resultan naturales al proceso de ejecución: someter a tramitación y aprobación administrativa los instrumentos precisos para  el total desarrollo de la actuación, ser oído con carácter previo al otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito de actuación, optar por la retribución mediante cesión de terrenos edificables (aun cuando esto pudiera encontrar algún tipo de contradicción cuando la actuación es por compensación, pues en ese caso es propietario a quien corresponde decidir cómo recibir sus aprovechamientos), o instar la ocupación de los sujetos a reparcelación a fin de poder ejecutar las obras de urbanización, incluidas las de las infraestructuras precisas para ello.

6. La ejecución material de la urbanización.

En torno a la tarea de ejecución material de la edificación, el Capítulo IV del Título V dispone una batería de medidas que con mucha precisión nos explican cuál es la clasificación de obras de urbanización (de mejora urbana, las de reforma o renovación interior de las urbanizaciones, las de nueva urbanización y las de sistemas generales o locales no incluidos en unidades de ejecución), cada una con su propio proyecto de obras conforme a lo dispuesto en el artículo 188 RLISTA. Ofrece un depurado nomenclátor de los gastos de urbanización que deben afrontar los titulares del suelo con carácter real, incluyendo los controvertidos gastos por extinción de arrendamientos y cargas reales a las que antes nos hemos referido, así como esa cláusula residual de “cualesquiera otros expresamente asumidos mediante convenio urbanístico o establecidos en la correspondiente concesión administrativa” de la letra h) de su apartado 1, que son claramente contradictorias con las limitaciones a la atribución de cargas no previstas legal o reglamentariamente conforme impone el TRLS’15 ( y que arriba hemos referido). También se incluyen las “cargas suplementarias que se impongan a los terrenos cuando así se haya establecido en el instrumento de ordenación urbanística”, que peligrosamente bordea la arbitrariedad en la atribución de deberes a los propietarios de suelo extralimitando los márgenes legales dispuestos en tal sentido y que pueden hacer inviable la actuación (artículo 189.1. a. 8º), aunque esto ya se contemplaba tal cual en el art. 113 LOUA.

El proyecto de urbanización se regula en cuanto a contenido y documentación en el artículo 191, imponiendo el silencio positivo en el procedimiento de aprobación (artículo 192.8) en el plazo de tres meses desde que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la administración actuante, aun cuando con posibilidad de suspensión en el caso de requerimiento para la subsanación de deficiencias y de concesión de autorizaciones o emisión de informes preceptivos, conforme a la normativa urbanística o legislación sectorial. Entre ellas se cuenta muy señaladamente la autorización ambiental unificada, al margen de las que sean precisas para la protección de los terrenos demaniales ubicados en  el ámbito de la actuación. Establece ese precepto igualmente la necesidad de un previo informe técnico y jurídico por parte de la administración actuante y la apertura de un período de información pública por un plazo mínimo de 20 días que, de no habilitarse por la administración actuante, podrá ser instada por la persona interesada (192.6). En ese trámite se habrán de solicitar igualmente los informes sectoriales correspondientes y las consultas a las compañías suministradoras.

La ejecución de la urbanización habrá de ser garantizada frente a la administración por la persona responsable de la ejecución por un importe no inferior al 7% de los gastos de urbanización (195.3), garantía que habrá de constituirse mediante cualquiera de los mecanismos previstos en la legislación de contratos del sector público. Será devuelta o cancelada cuando se produzca la recepción de las obras (que podrá ser parcial o por fases), transcurrido un año desde esa recepción.

Resulta interesante el esfuerzo que despliega el Reglamento por abordar el problema de la recepción de la urbanización. Tradicionalmente las normativas urbanísticas (ni las leyes de suelo del 75, 90 ni 98, tampoco el RGU´78 ni, en realidad, la propia LOUA) no terminaban por abordar los problemas que se pudieran suscitar con motivo de la no recepción formal de las obras de urbanización de actuaciones relativamente recientes en las que, por dejación de funciones y por el incumplimiento sucesivo de deberes por parte de promotores, propietarios y la propia administración, se iban otorgando licencias o incluso autorizando, siquiera fuera de forma tácita, la construcción de nuevas edificaciones o la implantación de usos cuando la urbanización no estaba aún acabada, por no haber sido ofrecidas formalmente o bien por haber sido rechazada con anterioridad la recepción formal por la no culminación del proceso urbanizador a satisfacción de la administración actuante. Eso ha dado lugar a una gran cantidad de situaciones paradójicas (y complicadas hasta la litigiosidad) a lo largo y ancho del urbanismo andaluz (también nacional, sin duda) que han tenido que ser resueltas a golpe de jurisprudencia. Valga, por todas, la más reciente y contundente referencia del Tribunal Supremo en este sentido, que es la dictada por la Sala de lo Contencioso, Sección Quinta, sentencia número 1.697/2022, de 20 de diciembre de 2022, cuyo Magistrado Ponente fue el Ilmo. Don Wenceslao Francisco Olea Godoy, y por la que viene a resolver como cuestión que suscita interés casacional objetivo “si resulta precisa la recepción de obras de urbanización entre las que se incluyen las referidas a las instalaciones de saneamiento y depuración, para que el Ayuntamiento sea considerado responsable de los vertidos de aguas procedentes de una urbanización sita en el término municipal o, por el contrario, si la no recepción de tales obras de urbanización puede ser causa exoneradora de dicha responsabilidad”. En esa resolución se aborda la nueva doctrina sobre la recepción tácita de las obras de urbanización y la responsabilidad de los Ayuntamientos de todo lo acontecido en relación a los servicios públicos municipales desde que aquella se entiende producida. Esa decisión ha venido a determinar la responsabilidad de la administración actuante que, habiendo desatendido sus obligaciones al respecto, ha permitido por vía de los hechos la consolidación de edificaciones e incluso la realización de actividades en el ámbito de una unidad de ejecución aun cuando no constare formalmente la recepción de las obras de urbanización. Al considerar el Alto Tribunal que se trata de una recepción tácita, huelgan disquisiciones al respecto de si la obra urbanizadora está o no entregada formalmente. La recepción tácita se ha consolidado como una realidad jurisprudencial. El problema de las recepciones tácitas ha sido abordado por el Supremo y los TSJ de distintas Comunidades Autónomas en multitud de ocasiones. Ahora bien, en la nueva sentencia del Supremo que analizamos se ha establecido nueva doctrina que no sólo la avala y la respalda, sino que, además, la extiende, considerando responsable al municipio de las deficiencias que puedan tener los servicios públicos municipales a los que se refieren los artículos 25 y 26 LBRL, aun cuando la urbanización no haya sido completada. El requisito ineludible para que a esta responsabilidad municipal haya lugar es el relativo a “la ocupación de edificaciones de manera ilegal, es decir, antes de que tuvieran concluida y recepcionada la urbanización”, castigando “la pasividad municipal de autorizar la ocupación de unas edificaciones que carecen de las exigencias urbanísticas para dicha ocupación”. 
Así pues, si con anterioridad a la aparición de esta novedosa sentencia la recepción tácita ya se entendía producida en aquellos casos en los que, sin haber lugar a una recepción formal de las obras de urbanización, a) se entendía que las obras de urbanización se habían ajustado enteramente al proyecto de urbanización presentado y aprobado por el Ayuntamiento, b) con el añadido de haber dictado el Ayuntamiento – o consentido- actos que deducían esa recepción tácita (clasificación de los terrenos como suelo urbano consolidado, utilizando por el común de los vecinos de los viarios públicos, pago de vados municipales, concesión de licencias de obra y primera ocupación o el transcurso de infraestructuras públicas municipales); ahora se extiende esta recepción tácita a aquellos supuestos en donde no ha concluido la urbanización, pero sí se utilizan por el común de los vecinos los viales ejecutados y se conceden por el Ayuntamiento licencias de primera ocupación que, por mandato del derogado artículo 55.1 e) LOUA, no se podían otorgar si no se había acabado antes con la urbanización, conforme a proyecto. 

La decisión del Tribunal Supremo es de lo más pertinente. No puede el Ayuntamiento exonerarse de toda responsabilidad en sus deberes (en el supuesto de autos, de conservación y mantenimiento), pero sí generar ingresos públicos en forma de expedición de licencias de obra, ocupación y vados públicos, cuyos impuestos se cobran a los vecinos. Es tan sencillo como eso. Y a estos efectos, no debemos olvidar que el RLISTA, no ha desperdiciado la ocasión para incorporar casi textualmente lo dispuesto por esta consolidada doctrina jurisprudencial, reconociendo la virtualidad en su artículo 197, apartado 6,  de las recepciones tácitas: “se entenderán recibidas, con plenos efectos, las obras de urbanización finalizadas y conformes con el proyecto aprobado, desde que queden abiertas al uso público, con regulación del tráfico viario y seguridad pública, o cuando así se derive del conjunto de otras actuaciones municipales en relación a la urbanización, como puedan ser de índole fiscal, cobro de tasas por expedición de licencias de ocupación o utilización, prestación de servicios municipales o asunción de labores de conservación”.

Aun así, los artículos 197 y siguientes del RLISTA establecen una serie de determinaciones ciertamente interesantes acerca de qué personas pueden solicitar la recepción de las obras de urbanización (se queda corto, pues olvida a los “conservadores de facto” que en no pocas ocasiones resultan ser las comunidades de propietarios encargadas de mantener la urbanización ante el abandono de los promotores y la dejación acomodaticia de la administración) y cómo debe actuar la administración actuante en cada caso.  
Transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud de la recepción de las obras de urbanización (en la LOUA el plazo era de cuatro meses), si no ha habido requerimiento para subsanar deficienc.ias con carácter previo, se entenderá producida la recepción por ministerio de la Ley, quedando relevada la persona solicitante de su deber de conservación. Los efectos de la recepción de las obras de urbanización quedan referidos en el artículo 199, en esencia: se da por cumplido el deber de ejecutar la urbanización y de su mantenimiento por parte del promotor, legitimando la actividad de edificación y posibilitando la autorización de ocupación de las edificaciones autorizadas en caso de recepción parcial. La urbanización cuenta con un plazo de garantía de un año en el que la persona responsable de subsanar las deficiencias advertidas por una incorrecta ejecución, que no por un mal o indebido uso por parte de la administración o de los usuarios de esas obras de urbanización dañadas. La conclusión del plazo del año no releva a la persona responsable del compromiso de responder por los daños derivados de vicios ocultos, que podrán ser ejercidos por la administración o por los administrados incluso desde la perspectiva enteramente civil.

En fin, aborda el artículo 200 el ejercicio del deber de conservación de las obras de urbanización. Esta cuestión no es en absoluto baladí, pues conforme ya establecía la LISTA, la administración podrá decidir de forma ciertamente discrecional (casi voluntarista, podríamos definir) que las obras de urbanización pasen a ser conservadas por los propietarios cuando por razones de sostenibilidad económica, el plan lo haya decidido o incluso, sin haberlo hecho, a posteriori la administración lo justifique. También puede serlo cuando tres cuartas partes de los propietarios del ámbito lo soliciten voluntaria y motivadamente. La definición de este porcentaje es absolutamente imprecisa y confusa. No sabemos si se trata de las tres cuartas partes de quienes sean propietarios en el ámbito o de los terrenos comprendidos en él; si se trata de las tres cuartas partes de los propietarios, suponemos que si en el ámbito existe una división horizontal con una multitud de vecinos, cada uno se considera propietario a estos efectos de cómputo, y si la propiedad está dividida en cuotas indivisas o en participaciones de gananciales, cada copropietario o cónyuge tendrá un voto, que parece ser lo correcto según el tenor literal de este precepto reglamentario, solución incoherente y absurda que en poco o nada ayuda a aclarar la indefinición que ya arrojaba la propia LISTA en este particular. En cualquiera de los casos, la regulación legal y ahora reglamentaria es decididamente deficiente, porque entre otras cosas tampoco se acota cuáles sean las razones de sostenibilidad económica que motiven dicha decisión si es que la impulsa la administración actuante, ni cuál ha de ser el plazo máximo de pervivencia de la entidad urbanística de conservación a la que abocaría la decisión discrecional, cuasi libérrima, de la administración, ciertamente interesada (¡y cuánto!) en imponer su creación. El silencio en la fijación de esos plazos chocaría, además, con la jurisprudencia mayoritaria en la materia, que establece la obligación de la administración de conservar las obras de urbanización al cabo de los años e impide de forma radical que la subsistencia de las entidades urbanísticas de conservación se mantenga sine die, sin fecha final de disolución. 

Esa es doctrina tradicional, como decimos, pues deriva de la normativa que se ha venido aplicando en nuestra Comunidad hasta la fecha. Así se infería de lo dispuesto del artículo 154.5 LOUA, y con mayor relevancia si cabe de lo establecido en el artículo 30 del Reglamento de Gestión Urbanística, cuando indicaba que “la disolución de las Entidades Urbanísticas colaboradoras se producirá por el cumplimiento de los fines para los que fueran creadas y requerirá, en todo caso, acuerdo de la administración actuante”. Nuestro ordenamiento jurídico nunca permitió al órgano municipal (ni siquiera a través de la imposición vía normativa urbanística) establecer el carácter perpetuo de este tipo de entidades, pues como se concluía del anterior precepto transcrito, al contemplar el RGU una causa de disolución de dichas Entidades, ya se estaba indicando el carácter necesariamente temporal o limitado en el tiempo de tales entidades. Nunca se había planteado normativamente -hasta la LISTA- la perpetuidad en el mantenimiento de las Entidades Urbanísticas. Antes al contrario, lo que sí encontrábamos eran preceptos y doctrina que contemplan su extinción y disolución.

Sabido que es que la constitución de estas Entidades suele ser la respuesta a la existencia de urbanizaciones aisladas o desvinculadas de la trama o malla urbana, y su creación constituye una carga razonable que se impone a los propietarios que las  habitan por lo gravoso que desde el punto de vista económico resulta al municipio asumir la conservación de urbanizaciones aisladas. No obstante, la finalidad de la EUC no es la de asumir sine die el deber de conservación, sino la de suplir temporalmente a la administración titular de esos bienes demaniales en la prestación de esos servicios, si ello está justificado; es por lo que si el municipio ya está en condiciones de prestarlos, encontrándonos ante un suelo “urbano consolidado”, integrado, pues, en la trama urbana, los propietarios integrantes de esa entidad deben quedar relevados de su deber de conservación, pasando a manos del Ayuntamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 en sus apartados 1.d) y 6 TRLS´15. Esa será, a nuestro juicio, la manera de interpretar el nuevo articulado de Ley y Reglamento, ante la ausencia de determinación normativa del término de vida útil de esas EUC, integrando la laguna con las determinaciones de la legislación estatal y la doctrina jurisprudencial dominante en la materia.

7.- Ejecuciones asistemáticas

En el artículo 237 del RLISTA se abordan los supuestos en los que procede la ejecución asistemática del planeamiento, que en esencia se dará en las actuaciones de reforma interior en suelo urbano si no es posible someterla a un procedimiento sistemático de gestión, las actuaciones de mejora urbana del artículo 27 de la LISTA, la actuación urbanística que requiera de una actividad de gestión con concurrencia de una pluralidad de propietarios con necesidades de redistribuir fincas y cargas y beneficios, o sobre el hábitat rural diseminado.  
Lo cierto es que la regulación normativa induce a confusión, y no es solo por el RLISTA, ya que la propuesta nace de la propia Ley (arts. 109 y ss.), porque se trata de revestir de los ropajes de una actuación enteramente sistemática a aquellos supuestos en que la gestión no se hiciera posible por compensación, cooperación o con expropiaciones puntuales. En la normativa tradicional, las actuaciones asistemáticas se daban en supuestos de dificultad de ejecutar las determinaciones de planeamiento por las numerosas preexistencias edificatorias, por la consolidación extrema del ámbito en el que actuar o por la precisión y excepcionalidad de actuaciones sobre predios existentes a fin de obtener suelo para dotaciones muy concretas. Supuestos todos en los que implantar un sistema tradicional de actuación, con delimitación de unidad de ejecución, constitución en su caso de EUC, formulación de proyectos de reparcelación y urbanización, exigencia de cuotas de urbanización,…, se hacían innecesarias, dificultosas o excesivas. Recuérdese que el art. artículo 107 LOUA definía los sistemas de actuación cuando era necesario actuar mediante la delimitación de unidades de ejecución (“1. Para cada unidad de ejecución se determinará el sistema de actuación, conforme al que deba desarrollarse la actividad de ejecución, de entre los siguientes: a) Expropiación. b) Cooperación. c) Compensación.”); y lo desarrollaba con profusión en el Capítulo II del Título IV. Y por contra reservaba los Capítulos III y IV a la “Ejecución de las dotaciones” y a “Otras formas de ejecución”, que era donde regulaba las actuaciones asistemáticas y las diferenciaba siempre de las sistemáticas, tanto para definir cómo se obtenían suelos para dotaciones como para indicar el modo de ejecutar las obras de urbanización. Así se encargaba de explicarlo diferenciadamente los arts. 139 y 140, reservando el 143 para identificar las asistemáticas, que era donde se regulaba el régimen de las obras públicas ordinarias “cuando no esté prevista en el planeamiento urbanístico ni se efectúe por el municipio delimitación de unidades de ejecución”. Y si hubiera cuotas que satisfacer por los propietarios beneficiados por las mejoras acometidas, se les cobraría por contribuciones especiales (por ejemplo, el art. 105.5 LOUA, donde se permitía excepcionalmente en suelo urbano no consolidado la delimitación de una unidad de ejecución solo para el cobro de estas aportaciones por contribuciones especiales)

El RLISTA (en desarrollo cumplido de la Ley) se encarga de anudar procedimientos previstos para la actuación sistemática a situaciones fácticas propias de las asistemáticas. Nos habla de delimitación de unidades de ejecución (238), de constitución de EUC (241 a 243), con su naturaleza jurídico-pública idéntica a la del resto de Entidades Urbanísticas, iguales potestades coactivas y mismos efectos en su constitución (aprobación de estatutos mediante) y similar naturaleza jurídica, de proyecto de distribución de cargas de urbanización (239 y 244 a 248) y liquidación de la actuación (249). Esto es: una actuación sistemática en toda regla. De asistemática no tiene nada en absoluto. La única distinción es que en estas últimas sólo se reparten cargas y ningún beneficio.
Sea como fuere, la delimitación del ámbito de actuación sujeto a actuación asistemática, en efecto de previsión en los instrumentos de ordenación urbanística, se podrá definir, redefinir o modificar mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución. Y el reparto de las cuotas de urbanización para las actuaciones asistemáticas se ejecutará conforme al proyecto de distribución de cargas de urbanización al que se refería el artículo 111 LISTA y que se desarrolla en el 241 del RLISTA. Este proyecto se configura como una especie de proyecto de reparcelación con la particularidad de que no se reparten beneficios, sino sólo las cargas derivadas de la actuación asistemática que se pretende. El sistema de constitución, funcionamiento y gestión de estas entidades, así como su carácter cogente y obligatorio, recuerda en todo a la constitución de las entidades urbanísticas colaboradoras en el sistema de compensación o incluso en la cooperación, con la particularidad de que va a resultar ciertamente difícil su implementación práctica. Piénsese que ya de normal suele ser ciertamente dificultoso constituir una junta de compensación cuando existe una bolsa de propietarios renuentes que no quieren participar en el reparto de cargas y beneficios, cuánto más problemático no va a resultar cuando lo único que se van a repartir sean las cargas. En cualquier caso, hemos de recordar que la entidad de urbanización es una entidad urbanística colaboradora, que se regirá por sus propios estatutos (243), y que tendrá por objeto la redacción, impulso y aprobación de un proyecto de distribución de cargas de urbanización, con el contenido previsto en el artículo 245 RLISTA, y que se aprobará de conformidad con lo definido en el artículo 246. Los efectos de la aprobación de este proyecto serán los recogidos en los artículos 169 166 del Reglamento, esto es, como cualquier proyecto de reparcelación en actuaciones sistemáticas, pudiéndose ejecutar ese procedimiento de distribución de cargas y deberes de cesión de sistemas locales y generales a través de la constitución de divisiones horizontales o de complejos inmobiliarios con las particularidades que se definen en el artículo 248 RLISTA.

En lo referente a la obtención y ejecución de los sistemas generales y locales, al margen de las posibilidades expropiatorias y de ocupación directa que arriba hemos referido, los diversos sistemas se articulan en el Capítulo VIII de ese mismo Título. Se prevé al respecto que en caso de necesidad urgente de anticipar la adquisición de sistemas generales o locales puedan adicionalmente a aquellos métodos normalizados, habilitar el correspondiente acuerdo de cesión, venta o distribución de aprovechamientos, transferencias de aprovechamiento o constitución de complejos inmobiliarios cuando esté previsto en el instrumento de ordenación urbanística, de manera que se garantice la justa distribución de las cargas con el propietario afectado. 

Habrá supuestos en los que la obligación del propietario afectado de ceder suelos dotacionales a la administración no pueda llevarse a cabo mediante la entrega de parcelas, sobre todo en procedimientos de transformación urbanística en suelo urbano con un alto grado de consolidación en la edificación, por la imposibilidad material de efectuar tal cesión en los supuestos previstos en los artículos 28.b y 30.b de la LISTA. En estos casos se puede sustituir la cesión por superficies edificadas en un complejo urbanístico o mediante la entrega de edificabilidad no lucrativa, así como mediante la sustitución motivada por su equivalente económico.

En fin, el Capítulo IX aborda la ejecución de las denominadas “áreas de gestión integrada”, que se delimitan con la finalidad de ejecutar el planeamiento cuando por las características, objetivos o complejidad de las actuaciones a llevar a cabo se precise la colaboración, coordinación y cooperación entre las distintas administraciones públicas implicadas. El desarrollo normativo se cumplimenta de forma muy precisa en los artículos 256 a 264, a los que nos remitimos. 

8.- Instrumentos de intervención en el mercado del suelo.

El Reglamento en sus artículos 269 y ss. aborda la regulación de los patrimonios públicos de suelo, así como los derechos de superficie y tanteo y retracto que se configuran como los genuinos y tradicionales instrumentos de intervención en el mercado del suelo. Ciertamente, las novedades que se incluyen en ese Capítulo XI del Reglamento no son reseñables, pues la regulación viene casi colmatada tanto en la normativa estatal como en la propia LISTA. El artículo 272.2 RLISTA vuelve a contemplar la posibilidad, si bien con el carácter de excepcional, de reducir la deuda comercial y financiera con el producto de los bienes e ingresos integrantes y/o procedentes del patrimonio público de suelo. Esa aplicación presupuestaria, es cierto, se podrá ejecutar con los requisitos que ya se habían impuesto en la legislación estatal -también reproducidos en la LISTA-,  pero que de cualquier modo supone una completa desnaturalización del instituto que se estableció en nuestra legislación tradicional, ya desde el Reglamento de bienes de las entidades locales de 1955, como genuino instrumento antiespeculación. La regulación de los derechos de superficie y tanteo y retracto, por ser derechos reales de configuración enteramente civil, han de ser regulados por la normativa estatal, con las modulaciones que permita en cuanto procedimiento y supuestos de aplicación la normativa urbanística, pero que ya vienen perfectamente definidos en la propia LISTA. Las novedades reglamentarias son escasas, por demás (artículos 275 a 279)

VI.- LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN

El Título VI del RLISTA aborda la regulación de la actividad edificatoria, considerando por tales tanto las de nueva edificación como las de sustitución de la edificación existente, las obras de rehabilitación y la realización de trabajos de conservación y mantenimiento en edificios existentes que supongan su mejora, reforma o ampliación. Se diferencian en principio con carácter general las actuaciones edificatorias según el tipo de suelo en el que se aborden, mereciendo distinto tratamiento si se ejercita en suelo urbano o en suelo rústico, incluso si lo es en suelos sometidos a actuaciones de transformación, confiriendo además una regulación específica a los usos y obras de carácter provisional (284).

Es de destacar la nueva regulación que se contiene en el artículo 265 referida al incumplimiento de los deberes de edificación que, aun cuando pueden ser objeto de actuaciones coactivas por parte de la administración, dista mucho de lo que la LOUA había previsto en su momento contra los propietarios incumplidores, con aquella obligación de incorporarse a un registro municipal que, de persistir la inactividad, daría lugar a una venta en pública subasta con la confiscación parcial del precio de la edificación que pasaba patrimonio municipal de suelo (artículos 150 y 151 LOUA). La regulación de la LISTA y este Reglamento es muy distinta y aunque se prevé la declaración de incumplimiento con consecuencia legal de posibilidad de atribuir la actividad a cualquier persona interesada que acredite solvencia y que sustituya al propietario, se hace mediante la sustitución del titular del bien por la persona interesada en la gestión indirecta con las condiciones, requisitos y cláusulas públicas finales que se contemplan en los artículos 333 y 334 RLISTA. A tal efecto, la persona interesada habrá de acreditar solvencia técnica y económica, aportar proyecto técnico o compromiso de hacerlo, con un aval por valor del 5% de la edificación, fases y plazos en los que se compromete al desarrollo de los distintos trabajos, compromisos de cesión de derechos sobre el proyecto técnico y la valoración de los gastos de ejecución de la actuación, que enormemente se abonarán por aportación forzosa en régimen de propiedad horizontal, previa la valoración de la finca a adjudicar, debiendo presentarse las condiciones económicas y técnicas en plicas cerradas para salvaguardar la concurrencia en igualdad de condiciones con otras alternativas que pueden presentarse para la adjudicación de la actividad de ejecución edificatoria subsidiaria. La adjudicación se llevará a cabo por los criterios que se contienen en el artículo 334, y que pecan de la misma indefinición que ya se denunciaba respecto del artículo 119 de la LOUA para la adjudicación de la actividad de gestión indirecta en actuaciones sistemáticas, por el abusivo empleo de conceptos jurídicos indeterminados que en poco o nada ayudan a la objetivación del resultado de la selección del agente edificador en condiciones de publicidad, concurrencia e igualdad (v.gr. “ plazos de desarrollo más breves y compromisos más rigurosos”, obviando definir en vía reglamentaria, como corresponde, cuáles sean y cómo se miden la brevedad y la rigurosidad, entre otros conceptos jurídicos altamente indeterminados).

A.- MEDIOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN

Tradicionalmente se han definido como medios para intervenir en la actividad de edificación las licencias urbanísticas, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. La regulación de unas y otras viene perfectamente precisada en el Capítulo II de este Título, definiendo qué es una licencia y qué obras se sujetan a ellas (291 y 292), así como aquellas otras tipologías de actos urbanísticos que se someten a declaraciones responsables (293) y comunicaciones previas (294). El nomenclátor de actuaciones sujetas o no a cada una de esas actividades administrativas es muy completo, y concuerda con la normativa europea y estatal al respecto, cuando ya desde la aplicación de las Leyes Ómnibus y Paraguas del año 2009, que trasponían al ordenamiento español la directiva Bolkestein de 2006, se configuraba qué tipo de actividades habrían de prescindir del procedimiento de previa comprobación que constituye el otorgamiento de una licencia y habrían de someterse a la declaración responsable, por la menor entidad y afectación a la ordenación territorial, urbanística y ambiental que suponen las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. 

Los procedimientos para el otorgamiento de licencia se contemplan en los artículos 237 y siguientes, debiendo destacar el sentido negativo del silencio que se contempla en el artículo 304 RLISTA para las obras de nueva planta en suelos urbanos y rústicos, pero también los movimientos de tierra y explanaciones en suelo rústico, la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares en esa misma clase de suelo y la tala de masas arbóreas o vegetación arbustiva protegidas por la normativa sectorial, todo ello conforme a las determinaciones de la normativa estatal, de acuerdo con la interpretación que de tales preceptos hizo el Tribunal Constitucional en su sentencia 143/2017, de 14 de diciembre de 2017, recurso de inconstitucionalidad 5493-2013 (reiterada en la STC 75/2018, de 5 de julio de 2018, recurso de inconstitucionalidad 1976-2014), que declaró inconstitucionales los apartados b) y c) en lo que se referían a licencias en suelo urbano, manteniendo la constitucionalidad del silencio negativo en lo referente a esas actuaciones en suelo rural. Pero todo ello interpretable conforme a las consideraciones del Fº Jº 23 de la STC 143/17, esto es, el silencio es negativo en  licencias de nueva planta para edificaciones acogidas a la definición de la Ley de Ordenación de la Edificación, positivo para construcciones e instalaciones distintas de aquellas, y en lo que refiere a «la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes», con independencia de la situación del suelo, no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, solamente cuando la ubicación se lleve a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida.

El plazo de resolución para la petición de licencia sigue siendo de tres meses, que habrá de computarse de conformidad con los parámetros de la legislación sobre procedimiento administrativo común en cuanto a suspensión de plazos por subsanación de deficiencias o periodos de información pública e informes sectoriales, además de remarcarse la imposibilidad de adquirir por silencio administrativo positivo facultades o derechos en contra de la legislación por la ordenación territorial o urbanística de aplicación. El certificado acreditativo del silencio producido se regirá por la normativa de procedimiento común.

Se regula igualmente el procedimiento para la extinción de los efectos de las licencias, haciendo especial mención a la posibilidad de revocar una licencia en el ejercicio del ius variandi por la aplicación de un nuevo planeamiento, con las indemnizaciones correspondientes para el supuesto en que no se hubiera concluido la obra amparada por esa licencia (306), porque es evidente que si la obra estuviera concluida, el acto de otorgamiento de licencia se entenderá válido y eficaz conforme a lo establecido en la normativa administrativa común (106 LPAC) y el artículo 73 de la LJCA. Se abordan igualmente los problemas derivados de la transmisibilidad de las licencias (309) y actos autorizatorios, así como la eficacia temporal de las licencias (307), con la explicación de los supuestos en los que cabe apreciar la caducidad de la licencia, con las condiciones jurídicas y económicas que ello pueda comportar. Un régimen parecido se aplica la eficacia temporal y la caducidad de las declaraciones responsables, conforme a la regulación ofrecida en el artículo 308.

En lo respectivo a la ejecución de las obras de  edificación, los artículos 310 y  311 RLISTA ofrecen normas de procedimiento en torno a cómo han de presentarse los proyectos, qué eficacia tienen y cuando podrán iniciarse las obras de edificación en atención al cumplimiento de los requisitos formales y sustantivos allí previstos, proponiendo una interesante regulación normativa referente a la posibilidad de incorporar modificaciones respecto de los proyectos básicos que hubieran justificado el otorgamiento de licencia y de las modificaciones habidas durante la ejecución de obras, que facilitan su operatividad e implementación mediante las dinámicas propias de las declaraciones responsables y del silencio administrativo positivo conforme con acierto creemos que se regula en esos dos preceptos.

B.- LA CONSERVACIÓN Y REHABILITACIÓN DE LOS EDIFICIOS

Es un deber que corresponde al titular del inmueble en cualquier clase de suelo. Y los municipios están habilitados para adoptar las medidas que aseguren la conservación y la rehabilitación edificatoria en los términos previstos en este apartado del RLISTA, conforme ya definía en su momento la Ley. A tal efecto, la normativa urbanística o, en su defecto, la administración actuante, podrán delimitar áreas de conservación, mejora y rehabilitación mediante el procedimiento previsto para la delimitación de unidades de ejecución, lo que comportará la obligación de los criterios afectados por esa decisión al pago de cuotas de conservación de las que responderán con carácter real, pudiendo constituirse al efecto entidades de conservación conforme a los parámetros referidos en el artículo 317 RLISTA. La actividad de esas entidades y de la administración actuante se corresponde con la de cualquier entidad urbanística colaboradora en donde los propietarios se ven obligados a asumir ciertos deberes y la administración viene forzada a hacerlos cumplir, debiendo elaborarse incluso un proyecto de distribución de cargas de urbanización que concluirá con una liquidación de la actuación al mismo modo con que se ejecutan las actuaciones sistemáticas arriba estudiadas.

Como sucede en la normativa urbanística tradicional, las administraciones actuantes tienen a su disposición la posibilidad de actuar coactivamente contra los propietarios incumplidores a través de la emisión de las órdenes de ejecución de obras de conservación y mejora, que vienen perfectamente definidas y desarrolladas en los artículos 320 y siguientes del RLISTA. Para ello, la administración deberá contar con un cuerpo de inspección técnica de construcciones y edificaciones. El régimen que ha de regular esas órdenes de ejecución se rige por el principio de menor onerosidad en la actuación administrativa, habilitando al efecto el Registro de solares sin edificar y edificaciones ruinosas, que servirá como medio de control para el mantenimiento de situaciones constructivas que no respeten los cánones mínimos de seguridad, salubridad, higiene y ornatos públicos.

Se define igualmente la situación legal de ruina urbanística de conformidad con los parámetros establecidos en la LISTA, habilitando la ejecución por sustitución (Capítulo IV) de forma similar a la prevista para la sustitución de la actividad de edificación arriba referida.

VII.- DISCIPLINA URBANÍSTICA Y EDIFICACIONES IRREGULARES.

A.- DISCIPLINA URBANISTICA.

En materia de disciplina urbanística, por el principio de reserva legal, es difícil encontrar innovaciones que resulten destacables en el Reglamento que ahora abordamos. La tipificación de infracciones y sanciones viene perfectamente definida en la LISTA, y el desarrollo normativo del Reglamento es ciertamente en esto muy similar al Decreto 60/2010 por el que se aprobaba el Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía, con sus sucesivas modificaciones. Se ofrece un especial énfasis a la necesidad de la coordinación y colaboración de las administraciones actuantes en materia de disciplina con el registro de la propiedad, a fin de garantizar la seguridad jurídica de las transmisiones de fincas afectadas por procedimientos sancionadores y de restitución de la legalidad urbanística, proponiéndose unas interesantes reglas al respecto en el artículo 341, que de alguna manera garantizan la cooperación y colaboración entre los servicios técnicos y jurídicos del ayuntamiento y el registro de la propiedad.

La potestad inspectora se atribuye por igual la Comunidad Autónoma y a las entidades locales, con la posibilidad de participación por delegación de las diputaciones provinciales, a petición del municipio, prestando la asistencia técnica y material necesaria para asegurar el ejercicio de las potestades municipales que integran la inspección y la disciplina urbanística. Tal vez hubiera sido interesante, con la natural e inevitable modificación de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, atribuir con carácter primario atribuciones a las administraciones provinciales en las competencias para ejercer las labores de inspección, sanción y restitución cuando se actúe en municipios pequeños, a la vista de la absoluta inoperancia de sus servicios técnicos y jurídicos para perseguir con eficacia y eficiencia las infracciones urbanísticas, sobre todo en suelo rústico. Pero la normativa urbanística ha decidido mantener, en atención al reparto competencial ya definido, las competencias en las administraciones municipales, con posibilidad de derivarlas mediante convenio a las diputaciones provinciales, con los efectos conveniados. Los planes municipales de inspección urbanística se contemplan como una obligación que difícilmente va a ser cumplida por municipios medianos y pequeños, pero que pueden complementarse con las normas provinciales que desarrollen las diputaciones en materia de inspección y disciplina conforme a lo previsto en el artículo 343 RLISTA. La Comunidad Autónoma también podrá actuar con atribuciones genuinas en asuntos de su propia competencia y en caso de incumplimiento reiterado de la administración local, por subrogación, conforme ya había previsto la LISTA y ahora se desarrolla en los artículos 346 y siguientes RLISTA. En cualquier caso, se refuerza la colaboración en materia de inspección con colegios profesionales, instando a la información recíproca entre administración actuante y colegio profesional en las labores de prevención de infracciones urbanísticas. También es interesante el reforzamiento del valor probatorio que el Reglamento confiere a las actas de inspección, como prueba con suficiente fuerza como para desvirtuar el principio de presunción de inocencia que en caso de ausencia de prueba debe prevalecer.

En definitiva, las potestades administrativas que se regulan en el Reglamento pasan por las siguientes reglas o criterios generales:

-Se refuerza la autonomía local, algunas veces concurrente con la autonómica, pero atribuyendo a los ayuntamientos en exclusiva y de forma primaria la potestad sancionadora en materia urbanística.

-Se refuerza el papel de las diputaciones provinciales, de los colegios profesionales y de los registros de la propiedad en el control de las disfunciones urbanísticas, en los términos arriba referidos.

-Se configura como la potestad de prestación obligatoria por las instituciones, sin que quepa en modo alguno la relajación o el abandono en el ejercicio de esas potestades que son irrenunciables para las administraciones implicadas.

-Se refuerzan los principios generales de instrucción perceptiva, celeridad, eficacia y congruencia en la actividad sancionadora de la administración, para garantizar la proporcionalidad de los medios represores por la gravedad de las actuaciones perseguidas.

-Se recuerda el carácter real de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, aun cuando en el Reglamento se rehabilita a los nuevos titulares el plazo para ejecutar por sí mismos las medidas de restablecimiento en el caso de que el transmitente del inmueble no lo hubiera hecho en los plazos inicialmente previstos.

-Se garantiza la coordinación de las administraciones actuantes con el registro de la propiedad, en los términos arriba referidos, pudiendo inscribirse en el registro de la propiedad de la prohibición de disponer al inicio del procedimiento sancionador.

B.- RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD

El Capítulo III del Título VII aborda la regulación de los procedimientos para la restitución de la legalidad territorial y urbanística, como fórmula complementaria a los procedimientos sancionadores para el correcto ejercicio de la potestad represora de la administración en esta materia.

Se propone también en el Reglamento la posibilidad de que, aun cuando se dé comunicación de la actividad infractora al orden penal para su reprensión por esos medios, la administración mantenga intacta la potestad para impulsar las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, medidas que habrán de adoptarse con carácter necesario, sobre todo las urgentes, para evitar que en su ausencia la actuación irregular se consolide.

Igualmente, y como mejora en el artículo 353.5, el Reglamento habilitó a la administración para exigir el nombramiento de un representante que actúe en nombre de los varios responsables que estuvieran entre los implicados en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad, para así agilizar con eficacia y eficiencia la tramitación de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística.

En cuanto a las medidas provisionales, se mantiene la posibilidad de suspender los suministros ofrecidos por las compañías de electricidad, agua y saneamiento, telefonía, etc. salvo que la actividad irregular denunciada sea de escasa entidad o en el supuesto de que la edificación irregular constituya el domicilio de los supuestos infractores.

Como innovaciones introducidas que sean dignas de mención en el Reglamento ciframos: la necesidad de que cualquier procedimiento de restitución cuente con informes técnicos y jurídicos que garanticen la legalidad de la decisión final; igualmente, el establecimiento obligatorio de un plazo de audiencia a todos los interesados en el procedimiento de restitución; el plazo para la ejecución de las medidas podrá ser prorrogado de forma justificada por dos meses más a los inicialmente previstos en la LISTA; también se fija un plazo para la conclusión del procedimiento para restablecer la legalidad, que se establece en el de un año a contar desde la fecha de su iniciación, conforme ya se venía exigiendo en la normativa urbanística tradicional de Andalucía, excluyendo del cómputo las suspensiones del procedimiento imputables al presunto responsable; el transcurso del plazo dará lugar a la caducidad del procedimiento, que no evitará la apertura de un nuevo procedimiento si no hubiera prescrito la potestad de restablecimiento; en lo referente a la prescripción de la potestad de restablecimiento, se mantiene la novedad contenida en la LISTA de que el plazo será siempre y en todo caso de seis años siguientes de su completa terminación (en el caso de usos, los seis años se contarán desde su efectiva implantación), aun cuando la edificación se halle en suelos protegidos, dejando a salvo las determinaciones que al respecto de la posibilidad de exigir la restitución disponga la normativa sectorial de aplicación. La única excepción a esa imprescriptibilidad lo será en los supuestos previstos en el artículo 123.2 de la LISTA, es decir, actos y usos sobre dominio público o servidumbre de protección, en suelos rústicos preservados por riesgos ciertos desprendimientos, inundaciones o similares, los realizados en suelo rústico de zona de influencia del litoral, o los que afecten a bienes inmuebles individualmente descritos en el catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía en el que se determine su especial protección.

El artículo 362 RLISTA implementa de forma novedosa un procedimiento de legalización de actuaciones que se hayan ejecutado sin licencia o título habilitante o contraviniendo sus condiciones, que incluye con carácter excepcional la aplicación del principio de proporcionalidad. En esos supuestos se permitirá acordar la legalización de actuaciones con disconformidades no sustanciales con la ordenación aplicable, por resultar de imposible o muy difícil reposición las obras que se valoren atendiendo a estos cinco criterios: cuál sea la superficie que exceda de lo autorizado, visibilidad desde la vía pública, incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio, solidez de la obra ejecutada y afección a barreras arquitectónicas. Se exige un informe técnico y jurídico que evalúe en aplicación de esos criterios la posibilidad de aplicar el principio de proporcionalidad y establecer la indemnización sustitutoria al aprovechamiento urbanístico materializado sin título, en caso de que se acceda a la legalización, teniendo en consideración que esa indemnización será independiente de las sanciones que hayan de abonarse por las infracciones cometidas.

En cuanto a la ejecución forzosa en caso de incumplimiento del titular, el valor de lo fijado como responsabilidad por la infracción -que será eventualmente exigible al dueño de la obra- se realizará en atención al valor de reposición, y no al valor de las obras ejecutadas, lo cual supone un avance importante en aplicación del principio de proporcionalidad y de justicia material que hasta el momento no se contemplaba en la normativa andaluza (artículo 364).

Igualmente sugestiva es la interpretación y aplicación de los criterios que determinan la imposibilidad de ejecución y que se contemplan en los artículos 365 a 367, estableciendo las causas de imposibilidad material o legal porque peligre la estabilidad y seguridad del resto del conjunto edificatorio, o por la evidencia de una imposibilidad material de ejecución que no consista en meras dificultades materiales o técnicas. Sin embargo, sí será causa de imposibilidad legal de ejecutar la resolución administrativa cuando un cambio normativo o una innovación de la ordenación supongan la compatibilidad de la actuación objeto de la actuación de restablecimiento. Podrá determinarse, en fin, el cumplimiento por equivalencia conforme los requisitos previstos en el artículo 366, que permitirán salvar de la demolición a las edificaciones que queden afectas a esta posibilidad y que podrán cumplir con su obligación mediante la entrega de una indemnización por equivalencia en los términos y las condiciones previstas en ese precepto reglamentario.

En lo que respecta al restablecimiento de la legalidad por la anulación del título habilitante que permitió la construcción que deviene ilegal, el artículo 368 RLISTA impone la obligación de declarar previamente la nulidad de la licencia o de la autorización mediante el procedimiento de revisión de oficio, siempre y cuando concurran los presupuestos previstos para ello en la legislación de procedimiento administrativo común o, en su caso, por las causas de anulabilidad que habiliten la declaración de su ilegalidad y la posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. En estos casos, en supuestos de obras en trámite de ejecución, se podrá suspender la actividad edificatoria desde el momento en que se inicie el procedimiento revisorio. Y sólo cuando se haya declarado en vía administrativa la nulidad de la licencia, podrá la administración iniciar el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, con la obligación de indemnizar los daños y perjuicios que se hubieran irrogado, de conformidad con lo previsto en el artículo 108 de la LJCA. En cualquier caso, es de recordar que la anulación de un instrumento de ordenación territorial o urbanística por sentencia firme no afectará a la posible eficacia de los actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación haya alcanzado efectos generales. Este procedimiento de revisión de oficio no será extensible a declaraciones responsables y comunicaciones previas, que no tienen la categoría de acto administrativo y que se consideran a todos los efectos como actos de los administrados. En estos supuestos, lo que procede es dar cumplimiento a la obligación municipal de ejercer las facultades de control pertinentes sobre su objeto, conforme establecen los artículos 369 y 370 RLISTA.

Como avance importante en la normativa andaluza, el artículo 154.5 LISTA, reproducido en su contenido en el 364.4 RLISTA, establece un plazo de caducidad de cinco años desde el momento en que se acuerda por acto firme la restitución de la legalidad urbanística, transcurrido el cual la administración no podrá iniciar actuación alguna para hacer cumplir lo que ya fue objeto de sanción y orden de restitución en su momento, debiendo ser consideradas las edificaciones en situación de AFO, con todos los efectos legales inherentes. Es una medida que garantiza el principio de seguridad jurídica del administrado, en contra naturalmente del principio de legalidad que, en este caso, se ve aminorado por la propia inactividad administrativa en orden a la ejecución de los actos de restitución. 

C.- EDIFICACIONES IRREGULARES. LOS AFOS.

En fin, el Título VIII aborda las medidas de educación ambiental y territorial para las edificaciones irregulares, abordando en profundidad la tan socorrida situación de asimilado fuera de ordenación (AFO, en acrónimo), que fue la medida estrella que la normativa andaluza hoy derogada estableció para ofrecer carta de naturaleza a aquellas edificaciones que levantadas y concluidas sin título habilitante o sin sujetarse a sus determinaciones, se verán consolidadas por la inactividad administrativa tendente a la reposición de la realidad física alterada y que, por tanto, por la prescripción de esas acciones, hoy ya no pueden demolerse. La realidad social es que en Andalucía, según informe del defensor del Pueblo Andaluz, existen más de 300.000 viviendas alegales en suelo rústico que provocan una importante afectación ambiental pero que, sin embargo, van a pervivir en el tiempo por la imposibilidad legal de restitución urbanística. La diatriba que se plantea de este modo a las administraciones urbanísticas andaluzas es si reconoce su realidad, para intentar adecuarla a las mínimas exigencias urbanísticas, ambientales, paisajísticas y de todo tipo, o seguir obviando el problema como si no existiera, manteniendo esa situación legal sin posibilidad alguna de regularización. La opción fue clara y por ello aparecieron los AFOS. Ahora se regulan en los artículos 404 y siguientes del RLISTA, aun cuando ya asomaban en el artículo 153 de la LISTA. 

A tal efecto, los requisitos para que una edificación pueda tener esta consideración jurídica se establecen en el artículo 405 RLISTA (transcurso del plazo para instar medidas de protección de legalidad, reunir condiciones mínimas de seguridad y salubridad para garantizar la habitabilidad o el uso al que se destina, la no ubicación en suelos afectados por procesos naturales que generen riesgos de erosión, desprendimientos, inundaciones…). La solicitud para acceder a tal reconocimiento ha de formularse con arreglo a los requisitos técnicos y documentales que se contemplan de manera precisa en el artículo 406 RLISTA: datos catastrales y registrales de la finca, régimen de suelo, riesgos de origen natural o antrópico, características de la edificación con fecha de  terminación de la edificación, certificado sobre las condiciones mínimas de seguridad y salubridad, identificación en caso de que se encuentren en parcelación urbanística y vigencia y cumplimento de procedimientos penales o administrativos sancionadores o de protección de la legalidad que pudieran afectar a la edificación y la circunstancia de que estuvieran prescritos o caducados. Precisamente, respecto de las condiciones mínimas de seguridad y salubridad que han de contemplar esas edificaciones vienen también perfectamente definidas en el artículo 407 del RLISTA. En cuanto al procedimiento para su declaración, el artículo 408 establece la necesidad de contar con informes sectoriales cuando la edificación se encuentre afectada por las limitaciones legales en materia de protección del dominio público (no se termina de aclarar, por cierto, si esos informes son exigibles sólo cuando afecten al dominio público stricto sensu o también cuando se perturben sus líneas de servidumbre y afección, según disposiciones sectoriales de aplicación, lo que genera ciertas dudas en su operatividad) o terrenos forestales, así como los informes técnico y jurídico del ayuntamiento donde se impongan las condiciones para acceder al reconocimiento de tal condición. La resolución del procedimiento será la consignada en el artículo 409, con un plazo de seis meses y con silencio administrativo negativo en caso de ausencia de resolución. Los efectos de la declaración de asimilado a fuera de ordenación son los que se contemplan en el artículo 410, entre los cuales se ha de destacar lo que ya se disponía en la legislación que desarrolla este Reglamento: la asimilación a fuera de ordenación no equivale a la legalización del inmueble. El inmueble seguirá siendo alegal, aun cuando se le confiere carta de naturaleza para el acceso a los servicios urbanísticos y para su inscripción en los registros públicos en la forma en que se encuentran actualmente edificada, con la posibilidad de que se lleven a cabo en el inmueble obras de consolidación, reforma y adecuación de edificaciones para las actividades que allí se desarrollan y la implantación de usos y actividades compatibles con la ordenación territorial y urbanística, prohibiendo las que supongan un incremento de la ocupación o del volumen edificado y conlleve nuevos incumplimientos de las determinaciones normativas.

Si se encontrasen agrupadas físicamente, el artículo 411 RLISTA establece la posibilidad de formular un plan especial de adecuación ambiental y territorial con la finalidad de establecer las medidas necesarias para garantizar a las edificaciones afectadas unas condiciones mínimas de seguridad y salubridad para la población usuaria. El establecimiento de infraestructuras comunes de servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, telecomunicaciones y energía eléctrica sería el objeto fundamental de ese plan especial que, en cualquier clase de suelo, podría permitir la normalización de esas edificaciones irregulares. La delimitación del ámbito de actuación podrá llevarse a cabo en el propio planeamiento o mediante la delimitación de la unidad de ejecución correspondiente en atención a criterios de cohesión territorial, densidad edificatoria, situación jurídica de las edificaciones y de sostenibilidad económica. Si la iniciativa es privada, el apartado 6 del artículo 411 permite hacerlo a los propietarios “que representen más del 50% de las edificaciones irregulares incluidas en el ámbito”, sin que se aclare en el texto reglamentario si en el censo de ese porcentaje se contemplan todo tipo de edificaciones, qué debe entenderse por edificaciones (si para ello habrá de acudirse a la integración del concepto ofrecido por el art. 2.2 LOE), si lo serán sólo las residenciales o no, y si cabe computar como una o más edificaciones las que se encuentren dentro de un mismo predio, por lo que desconocemos si el porcentaje se computa en atención a fincas o propiedades con edificaciones irregulares o a edificaciones irregulares contadas por separado, independientemente de cuántas haya en cada predio. Tampoco se tiene en consideración para el cómputo de ese porcentaje habilitante la superficie levantada en cada edificación ni la superficie sobre la parcela que vaya a incorporarse como tal al plan especial, por lo que los principios democráticos de representatividad y de igualdad aquí quedan claramente en entredicho. 

El contenido y las determinaciones de esos planes especiales viene regulado en los artículos 412 y 413. Tal vez lo más relevante sean los efectos de la aprobación de ese plan especial, que sólo concierne a las parcelas ocupadas por edificaciones o que deban destinarse a infraestructuras de servicios comunes. Las parcelas no ocupadas se mantendrán inedificables e indivisibles, pero también quedarán exentas del pago de los costes de urbanización. Respecto de las edificaciones irregulares existentes, habrán de serles reconocidas con carácter previo su condición de AFO, si fuera procedente, permitiéndose la realización de las obras de conexión y acceso a los servicios infraestructurales necesarios y la ejecución de elementos auxiliares que no afecten ambiental o territorialmente a la edificación. Los edificios irregulares existentes para los que no haya prescrito la posibilidad de restaurar la legalidad urbanística, no podrán incorporarse al procedimiento de legalización por esta vía, debiendo continuar los procedimientos de disciplina que se hubieran iniciado. Para la ejecución del plan especial se seguirá el procedimiento de distribución de cargas previsto en el artículo 111 de la LISTA y el 167 del RLISTA, tramitándose de conformidad con lo previsto en general para esos proyectos (246). Dispone el Reglamento que en estos casos habrá de elaborarse paralelamente un proyecto de obras de adecuación ambiental y territorial para adecuar los edificios existentes al uso previsto, proyecto que se sufragará mediante el cobro de cuotas en forma similar a como se hace en los proyectos de urbanización en las actuaciones sistemáticas. En todo caso, concluida la ejecución del plan especial, los propietarios de las fincas incluidas en el ámbito deberán obligatoriamente (no cabe aquí la opción de no hacerlo) constituirse en entidad de conservación conforme a lo dispuesto en el apartado 4 de ese artículo 415.
  
En todo caso, queda abierta la posibilidad a los ayuntamientos con ocasión de la elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística, o mediante sus modificaciones o revisiones, de incorporar a la ordenación las edificaciones irregulares compatibles con su modelo territorial y urbanístico. A tal efecto se habrá de garantizar que los propietarios beneficiados por tal medida de gracia cumplan con las responsabilidades en que pudieran haber incurrido en virtud de procedimientos administrativos o penales (con posibilidad de acordar el cumplimiento por equivalencia en caso de que la edificación irregular pueda adaptarse a la nueva ordenación) y, además, que cumplan con los deberes y cargas que allí se determinen en la forma y plazos que se establezcan. Un régimen parecido se prevé para la incorporación de agrupaciones de edificaciones irregulares (artículos 417 y 418), esto es, cuando no se trate de edificaciones aisladas sino de un conjunto de edificaciones en el término municipal, en cuyo caso se podrán establecer las determinaciones necesarias a través del plan parcial correspondiente.

VIII.- CONCLUSIONES

El dictado de las normas jurídicas en general responde a una clara vocación sociopolítica. Los objetivos de la norma son unos y las consecuencias de su usanza en ocasiones son distintas de las deseadas. El acierto o los efectos adversos de esas propuestas teóricas sólo afloran y, en su caso, tendrán relevancia en la medida en que su manejo rutinario confirme aquellas primeras intenciones o, por el contrario, constaten su ineficacia o incluso los efectos contrarios que, no habiendo sido los deseados, son los que finalmente brotan en la administración cotidiana de la norma. Eso sucederá también, naturalmente, con el Reglamento que comentamos.

La idea del ejecutivo andaluz de acometer el desarrollo reglamentario en un solo texto es, en principio, una medida que merece una valoración positiva, por cuanto al margen de facilitar su empleo y habilitar su funcionalidad, permite también la conexión sistemática y estructural de todas las disciplinas que vertebran el derecho urbanístico. La idea de codificar en un solo texto la resolución de cualesquiera problemas que puedan derivarse de la praxis cotidiana de sus determinaciones, siendo un objetivo anhelado y constituyendo una de las finalidades de su dictado, naturalmente es ciertamente confiada, tal vez incluso atrevida, por cuanto se demuestra, con la aplicación diaria de cualquier norma, que los escenarios reales, que los supuestos  reales a los que han de aplicarse las normas, superan las previsiones apriorísticas que se diseñan en la mente del legislador. Pero qué duda cabe que un reglamento es mucho más versátil para los efectos que aquí se han pretendido. La tarea de adaptación de las normas a las necesidades que vayan imponiendo las nuevas exigencias es más fácil si hay que modificar un texto reglamentario, por cuanto los procedimientos de su reforma son mucho más dúctiles que los que se exigen para la innovación de la norma legal. Por ello, el hecho de que la anorexia normativa de la LISTA pudiera haberse considerado como una contrariedad es, en realidad y desde muchas perspectivas, una ventaja. Dejar descansar en el desarrollo reglamentario las previsiones que no tengan que estar reservadas a la ley formal es una cualidad que cuenta como beneficio.

Pero, en cualquier caso, como hemos podido avizorar de esta primera lectura del Reglamento, ya en su misma redacción surgen problemas de coordinación con las propias leyes de superior jerarquía, e incluso dificultades de interpretación interna entre preceptos del mismo texto reglamentario que exigirán o bien la modificación de sus propuestas o la reconducción vía jurisprudencial de la interpretación de sus contenidos. Sabrá disculpar el lector que en este primer análisis del texto reglamentario haya podido quedar en el tintero la denuncia de aquellas otras deficiencias, lagunas o contradicciones que en el transcurso del tiempo y con la puesta en práctica de sus determinaciones puedan surgir a cualquier aplicador del derecho. Que las habrá con toda seguridad. Pero precisamente la labor interpretativa de los operadores jurídicos, de los tribunales y la posibilidad del ejecutivo andaluz de adaptar su contenido a esas necesidades, terminarán por conformar un texto normativo útil e imprescindible para el gobierno de nuestra disciplina.

Jaén, marzo 2023.

I.- EL ESPERADO DESARROLLO NORMATIVO DE LA LISTA.

Cuando a finales del año 2021 se publica la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio en Andalucía (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, en adelante LISTA) se hace en el pleno convencimiento y con el total conocimiento de que se trataba de una Ley de mínimos. Tan de mínimos como que, en algunos aspectos, como muy señaladamente acontecía con el tratamiento de la gestión urbanística, resultaba visiblemente exigua para regular de manera eficaz el complejo entramado de supuestos fácticos y soluciones jurídicas que el derecho urbanístico andaluz demanda. De eso, insisto, era consciente el legislador, pues no en vano son múltiples las referencias que salpican todo el texto posponiendo la culminación del proceso normativo al Reglamento que estaba por venir y que, según se anticipaba, vería la luz de manera inminente.

El anuncio anticipado de esa actividad reglamentaria, necesario es referirlo, provocaba el desapego y el escepticismo, cuando no el claro descreimiento, de los operadores jurídicos en nuestra Comunidad. La razón está justificada: en Andalucía hemos esperado los 20 años de vigencia de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 2002 (LOUA) a que se desarrollaran los Reglamentos de planeamiento y gestión urbanística que desplazaran la aplicación de los tradicionales Reglamentos de desarrollo de la Ley del Suelo de 1975. Eran textos de extraordinaria factura técnica, pero que naturalmente habían caído en la obsolescencia por el paso del tiempo, la fuerza de las cosas y, sobre todo, el cambiante mundo del derecho urbanístico, que había mudado después de aquella Ley hasta en tres veces su contenido, su articulado e incluso sus estructuras (1990, 1998 y 2007), con los aditamentos y adaptaciones provocados por sus respectivos textos refundidos. Aquellos Reglamentos preconstitucionales dejaban vacíos normativos y lagunas interpretativas difíciles de cubrir durante aquellos 20 años y nada se hizo en ese laxo periodo para solucionarlo. Sólo se promulgó el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía en el año 2010, con sucesivas modificaciones sobrevenidas. Su buena acogida dio pie a pensar que los dos restantes estarían al caer. Nada de eso sucedió. Por ese motivo no era tan descabellado pensar que las determinaciones de la LISTA pudieran volver a quedar en esa especie de limbo jurídico en el que se espesan las normas legales cuando no disponen de la precisa herramienta de desarrollo para su definitiva y eficaz aplicación.

No ha sido ese el caso. El ejecutivo andaluz se ha dispuesto en el afán de hacer realidad esa norma reglamentaria, que finalmente publicó el BOJA de 12 diciembre 2022 en el que se aparece el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley siete/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante, RLISTA). Es un Reglamento general, como su propia denominación indica, que abarca el tratamiento de las tres grandes facetas del derecho urbanístico: planeamiento, gestión y disciplina, capitulados en un mismo texto normativo, lo que facilita enormemente su manejo y potencia la coordinación general de la norma en beneficio de todos los operadores jurídicos. Un texto ciertamente enjundioso, con 430 artículos, cuatro disposiciones adicionales, 12 transitorias y una disposición final, que incluye además un anexo de definiciones al final de su articulado.

En general, y tras una primera lectura, podemos anticipar que se trata de un trabajo esmerado que pretende abordar todos los supuestos fácticos con los que se pueda encontrar cualquier operador jurídico, a fin de ofrecerle las oportunas soluciones normativas, aun cuando, claro está, la consecución de esos objetivos finales está aún por ver. Se advierten ya desde el mismo momento de esa primera lectura del completo texto reglamentario algunas deficiencias, contradicciones y disfunciones que intentaremos poner de relieve a continuación, y a las que con toda seguridad se irán añadiendo en el futuro las que respondan a la aplicación práctica y forense de sus determinaciones en el transcurso de su vida útil.

Respondiendo a la misma estructura de la Ley que desarrolla, el Reglamento contempla nueve títulos (alguno tan curioso como el IX, que regula el hábitat troglodítico), que vertebran el concreto análisis de la disciplina en su completitud, desde el régimen del suelo hasta la disciplina urbanística, pasando por la ordenación territorial y urbanística, la tarea de gestión, la actividad de edificación y las medidas de adecuación de edificaciones irregulares. En este trabajo vamos a intentar poner de relieve de manera sinóptica las novedades regulatorias de más trascendencia que hemos apreciado en el articulado del Reglamento, empeñando un especial énfasis en el estudio de la fase de gestión urbanística, que es donde el legislador se había mostrado más sinóptico.

II.- ALGUNAS PRECISONES GENERALES. LAS BASES REGLAMENTARIAS.

Desde la entrada en vigor del RLISTA quedan derogados en nuestra comunidad el Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía aprobado por Decreto 60/2010, y el Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, donde se regulaban las edificaciones irregulares.  También dejan de aplicarse con carácter supletorio los contenidos de los Reglamentos arriba referidos de gestión y de planeamiento dictados en desarrollo de la Ley del Suelo de 1975. El objeto de este nuevo Reglamento no es otro que desarrollar la LISTA en todos sus apartados y contenidos, para lo cual se ofrece una batería de disposiciones que, en efecto, cumplimentan, desarrollan y regulan con detalle sus determinaciones. En algunos apartados de forma más exhaustiva que en otros, a los que ya la Ley dispensaba un tratamiento muy generoso y, por ello, precisan de menos atención en este último texto, como sucede por ejemplo en materia de disciplina urbanística y sanciones.

Es preciso resaltar que la habilitación al Consejo de Gobierno para su desarrollo y aprobación vino fuertemente mediatizada por el acuerdo de 10 de agosto de 2022, de la Subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de controversias de la Comisión bilateral de cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía en ración con la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio en Andalucía, donde se resolvieron las discrepancias manifestadas por el gobierno central en torno a la discutida constitucionalidad de alguno de los artículos de la LISTA, y los preceptos reglamentarios que se contienen se han encargado de interpretar las normas legales conforme a la legislación básica del Estado que pudiera verse afectada, dando así cumplimiento al acuerdo de aquella Comisión bilateral.

Principia su articulado el texto reglamentario brindando un minucioso análisis en lo referente a la participación de los ciudadanos en la actividad urbanística, mediante el ofrecimiento de la suficiente información territorial y urbanística, donde cobra especial interés el contenido del artículo 3, que regula la naturaleza, alcance y efectos de las células urbanísticas, la participación ciudadana y la colaboración público privada, con la regulación de las actividades en las que pueden participar tanto colegios profesionales como las entidades urbanísticas certificadoras de Andalucía, así como el régimen de convenios entre administración y particulares para el desarrollo de la actividad urbanística.

En cuanto a la célula urbanística a la que hemos hecho referencia, llama la atención el establecimiento del plazo de un mes para su emisión, aun cuando no se ofrece al ciudadano ningún resorte jurídico ante la inactividad administrativa. La no emisión en plazo no  genera ningún derecho subjetivo al solicitante (“no podrá deducirse efecto favorable alguno respecto de los términos de la consulta”), así como el carácter meramente informativo de su contenido, no vinculando a la administración en el ejercicio de sus potestades públicas, sin que tampoco se explique en qué responsabilidades incurre la administración que emite una célula urbanística errónea que comporte perjuicios al solicitante llevado a equívoco, por lo que entiendo que, de conformidad con la jurisprudencia predominante, sólo se podrá acudir al procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas una vez se acredite la existencia del daño y la relación de causalidad entre el contenido de la cédula errónea y los daños ocasionados.

En lo referente a registros administrativos de ordenación urbanística y convenios, resulta interesante la creación de registros tanto autonómicos como municipales, debiendo inscribirse en el autonómico los instrumentos de ordenación urbanística, las normas sustantivas de ordenación, estudios de detalle y catálogos aprobados definitivamente y los convenios en los que haya participado la consejería competente. En tanto que en el registro municipal se inscribirán y depositarán los instrumentos de ordenación urbanística y los instrumentos complementarios que afecten a su término municipal, y también los convenios suscritos por el ayuntamiento respectivo. Por otra parte, resulta interesante el contenido de la disposición transitoria 12ª, que contempla la necesidad de aprobación de esos registros municipales, estableciendo el régimen transitorio desde la entrada en vigor de este Reglamento hasta la creación de los registros municipales, aplicando de manera supletoria las disposiciones del Decreto 2/2004, de 7 de enero para la creación del registro autonómico.

En cuanto a información pública y la participación ciudadana, además de reconocer la pervivencia del ejercicio de la acción pública para el cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística, la novedad más reseñable, a mi juicio, estriba en la desaparición de la obligación de publicar los actos de planeamiento y gestión que exijan su conocimiento público ni en anuncios en periódicos ni en tablones de anuncios de las administraciones afectadas, sustituyéndose por publicaciones en los oficiales y en los portales web de cada administración competente (artículo 8 del RLISTA).

En cuanto a la colaboración público-privada, los artículos 10 y 11 del RLISTA abordan la manera en que participarán los colegios profesionales y las entidades urbanísticas certificadoras (regulados en el artículo 9 de la LISTA). Se trata de desarrollar las previsiones contenidas en ese precepto, atribuyendo a los colegios profesionales las competencias limitadas que se contemplan en el apartado 2, b) del precepto legal, sin que ello pueda suponer cesión de competencias que impliquen el ejercicio de potestades públicas. Las entidades urbanísticas certificadoras, como entidades privadas de carácter jurídico técnico, pueden colaborar en el ejercicio de las competencias referidas en ese mismo precepto (artículo 9.2 de la LISTA), mediante la suscripción del correspondiente convenio o contrato, previa inscripción de la entidad en el Registro de entidades urbanísticas certificadoras de Andalucía. Los principios, ámbitos de colaboración, obligaciones y requisitos formales para la inscripción de esas entidades se contemplan en los artículos 12 a 16 del RLISTA. Son, en definitiva, entidades coadyuvantes con la labor pública en materia urbanística de las administraciones, que ni limitan ni excluyen la actividad municipal en el ejercicio de competencias exclusivas que les son inherentes y resulten precisas.

III.- EL RÉGIMEN DEL SUELO. CLASES DE SUELO Y SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS.

El Título Primero del RLISTA aborda el régimen jurídico del suelo. La desaparición de la clasificación tripartita del suelo que en las normas urbanísticas tradicionales se contemplaba y que la LISTA excluye como modelo, naturalmente también se traslada al Reglamento. La descripción de los múltiples criterios que se proponen para la definición de lo que se define como suelo urbano tiene especial transcendencia, por cuanto determina en definitiva que lo que no quede incluido en este ámbito tendrá a todos los efectos, sobre todo a los valorativos, la consideración de suelo rústico. Y a este respecto, consideramos esencial detenerse en el contenido del artículo 19 del RLISTA, donde, en desarrollo de lo regulado en el artículo 13 de la LISTA, se definen los suelos urbanos en Andalucía. Reseñemos la transcendencia de algo que se mantiene en lo que ya parecía apuntar la Ley: es suelo urbano el que, por su realidad, cumpla con las exigencias técnicas e infraestructurales ahí definidas, al margen de que el plan formalmente así lo contemple o no. De hecho, es suelo urbano el que ha sido urbanizado en ejecución de instrumentos de ordenación urbanística, pero también lo es aquel que, sin necesidad de contar con ese requisito formal, se encuentre transformado urbanísticamente por contar con acceso rodado por vía urbana, por tener conexión en red con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, todo ello de conformidad con las condiciones pormenorizadamente establecidas en el apartado 3 de ese artículo 19. Pero es que también lo son los núcleos rurales tradicionales que tengan los elementos infraestructurales definidos en el artículo 19.4 del RLISTA (agua potable a través de red pública, pozos o aljibes comunitarios con garantías sanitarias, depuración de aguas residuales y energía eléctrica a través de las redes de distribución) los asentamientos urbanísticos y los núcleos rurales tradicionales. Esta precisión ofrece consecuencias de transcendencia, no solamente por el hecho de habilitar a los titulares del suelo los derechos propios del suelo urbano al margen de lo que recoja el plan. Ejercerán allí todos los deberes y derechos que confiere la legislación: a edificar, a incorporar a su patrimonio el producto de lo edificado, a modificar las edificaciones de conformidad con los instrumentos y mecanismos de intervención en la actividad de ejecución (ya sea licencia, ya sea declaración responsable o comunicación previa); y también, por extensión, a los efectos valorativos que tanto alcance económico comportan. Sin olvidar el papel capital que esas consideraciones puedan acarrear en el ámbito del derecho penal. En los últimos años hemos visto cómo se sancionaban con penas privativas de libertad actuaciones urbanísticas en suelos que, al margen de su no consideración formal como urbanos en el plan aprobado, lo fueran en realidad, por esa fuerza normativa de lo fáctico que ahora imponen la Ley y su Reglamento. A tal efecto, se define con precisión lo que ha de entenderse por “malla urbana”, sin que queden concernidos en ella los terrenos colindantes a infraestructuras o núcleos de población por el mero hecho de su colindancia, lo que entendemos que se indica de forma expresa a fin de evitar excesos y desvaríos en expedientes de justiprecio en terrenos que, por ser colindantes a una vía infraestructural urbanizada, ya pudieran o quisieran entenderse como urbanos sin que el propietario hubiera realizado ningún esfuerzo en cumplimiento de deberes que permitan integrarlos en esa clasificación. Como decimos, con esa clasificación ope legis del suelo “urbano material”, podrá defenderse la legalización de edificaciones en esas clases de suelo que formalmente no se hubieren incorporado al planeamiento a poco que se ofrezca cumplida demostración de la concurrencia de los requisitos y exigencias mínimas para su consideración de urbano, para así evitar la dura y penosa aplicación de la sanción penal que hasta ahora se venía padeciendo casi mecánicamente en la jurisdicción penal por la mera constatación documental de la no inclusión del suelo edificado en el ámbito urbano del planeamiento municipal. El suelo urbano es lo que es, como concepto reglado, al margen de las determinaciones del plan.

El resto del suelo, el que no está urbanizado, en principio se ha considerado suelo rústico conforme a las determinaciones del artículo 20 del RLISTA, en aplicación de las condiciones contenidas en el artículo 14 de la Ley. Y decimos “en principio” por cuanto, aun en contra de la manifestación formal de intenciones del legislador, aún quedan reductos de suelos urbanos no totalmente urbanizados que son suelo urbano. Justamente lo que se conocía tradicionalmente como el suelo urbano no consolidado, como veremos. La cuádruple subcategoría en la que puede quedar encuadrado el suelo rústico (de régimen común, preservado de la ordenación territorial o urbanística, preservado por la existencia de procesos naturales generadores de riesgo, o el expresamente protegido por la legislación sectorial) comportan a cada uno de ellos usos, prohibiciones y características diferenciadas y especiales. En lo que respecta al régimen de usos y actividades en suelo rústico, los preceptos reglamentarios ofrecen el desarrollo preciso a los tipos legales definiendo con puntualidad los actos que inducen a la aparición de nuevos asentamientos (artículo 24), así como la integración de los conceptos jurídicos indeterminados mediante la precisión de requisitos y exigencias para considerarlos aplicables a cada supuesto (como por ejemplo ocurre con la definición de las condiciones de adecuación y proporcionalidad de cualquier actuación en suelo rústico, sea ordinaria o extraordinaria, para que puedan ser aprobadas, de conformidad con lo que se contiene en el artículo 26 del RLISTA) 

En lo que toca a las actuaciones ordinarias y extraordinarias, se ofrece un régimen reglamentario exhaustivo donde aparecen enumeradas  y reguladas las llamadas actuaciones ordinarias, las tradicionalmente anudadas a la explotación de recursos naturales (artículo 28 del RLISTA), incluyendo entre ellas los usos residenciales vinculados a la explotación primaria a la que sirven (artículo 29), incluso las determinaciones que deben contener los llamados alojamientos para temporeros que tan comunes y ordinarios resultan en el suelo rústico andaluz. Por su parte, las actuaciones extraordinarias se contemplan en el Reglamento como aquellas que han de emplazarse necesariamente medio rural bien por haber sido declarado el interés público para su ubicación en ese medio o bien por resultar su establecimiento incompatible en entornos urbanos. De entre ellas, merece destacarse la regulación que ofrece el artículo 31 a las viviendas unifamiliares aisladas no vinculadas a explotaciones de recursos naturales, esto es, al uso exclusivamente residencial de las edificaciones que se normalizaba ya en el artículo 22 de la LISTA y que tanto revuelo mediático ha levantado en nuestra comunidad. Se contemplan en ese precepto los parámetros y condiciones para la eventual autorización de una vivienda unifamiliar en suelo rústico que, sometida a previa licencia, se pueda autorizar: superficie mínima de 2,5 ha, con un círculo mínimo de 50 m de radio en su interior, con excepciones más exigentes en terrenos forestales, distancias superiores a 100 m de cualquier otra edificación residencial, superficie máxima ocupada, superficie máxima edificable, condiciones tipológicas propias de viviendas unifamiliares aisladas, con distancia mínima a linderos de parcela, determinación de servicios básicos de la vivienda que garanticen su autonomía, y garantías ambientales en materia de legislación hidrológica y forestal, comportan todas ellas el nomenclátor de exigencias que van a permitir la normalización de una actividad edificatoria que tan natural ha sido en el territorio andaluz a lo largo de los siglos. 20 años de prohibición a radice de ese tipo de usos extraordinarios dispuesta en la LOUA no han servido para “poner puertas al campo”. La normalización legal y reglamentaria de estas edificaciones debe, naturalmente, llevar aparejada la rigurosa puesta en práctica de los medios materiales y humanos y el control de la disciplina urbanística, a fin de que esas medidas liberalizadoras no terminen convirtiéndose en una espita de salida para la proliferación y normalización de actuaciones ilegales en estos ámbitos protegidos.

La regularización de las actuaciones sobre el hábitat rural diseminado viene igualmente definida en los artículos 36 a 42 del RLISTA, asemejándolos en concepto y extensión a las actuaciones en suelos urbanos de facto, aunque ubicados en suelo rústico, conforme en esos preceptos se indica.

Mención aparte merece la regulación del régimen de actuaciones de transformación urbanística en cualquier clase de suelo, y por supuesto también en el rústico. No en vano, se trata de explicar el cuándo, el cómo y el dónde llevar a cabo actuaciones que conviertan lo que era suelo rústico en una parte más de la ciudad urbanizada. Con la desaparición de la categoría del suelo urbanizable, la LISTA propuso que cualquier trozo de suelo rústico de régimen común pudiera incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio mediante la aprobación sucesiva de una propuesta de delimitación y posterior aprobación del plan parcial. La propuesta de delimitación, si no viniere contemplada en el planeamiento general, puede tramitarse a petición de parte interesada o de oficio conforme a las determinaciones incorporadas a los artículos 43 a 46 del RLISTA. En un procedimiento que, al fin y al cabo, tiene mucha semejanza con lo que en la legislación tradicional se contemplaba en la tramitación de los PAUS o proyectos de sectorización en suelos urbanizables no programados-no sectorizados, para su posterior desarrollo pormenorizado a través del plan parcial. Pues de eso justamente se trata, de incorporar esa parte del suelo rústico a la trama urbana mediante el ofrecimiento del contenido regulatorio preciso al efecto.

Sea cual sea el medio el medio en el que se va a desarrollar esta acción de transformación urbanística, el Reglamento se encarga de ensalzar los principios vertebradores en los que intenta sustentarse el sistema: sostenibilidad territorial, social, ambiental, económica y también paisajística (novedad en este Reglamento), que se unen a la necesidad de garantizar la ocupación racional y eficiente del suelo y la garantía del crecimiento de la ciudad existente en mancha de aceite, es decir, la garantía de la ciudad compacta que evite la dispersión edificatoria en el suelo rústico y optimice la gestión de recursos e infraestructuras urbanísticas al municipio obligado a ejecutarlas y sostenerlas (el mismo espíritu que ya vertebró el POTA -Plan de Ordenación Territorial de Andalucía- de 2006) . Todo ello naturalmente por la necesidad de garantizar una explotación racional de los recursos naturales (se propone la integración de los cauces públicos no inundables en la red de espacios libres de la ciudad allí donde sea coincidente el terreno afectado) y el respeto absoluto a los valores que encarnan nuestro patrimonio histórico y el paisaje. Todas ellas directrices esenciales de los procesos de transformación urbanística según la Ley y este Reglamento.

Las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano guardan similitudes con las tradicionales actuaciones para la reforma interior de las ciudades, graduándolas ciertamente en atención al alcance y enjundia de la alteración propuesta, sean actuaciones de mejora urbana (artículo 47 del RLISTA), sean actuaciones de reforma interior (artículo 48). En esos apartados en realidad hay poca innovación respecto de lo que ya contempla con cierto detalle la LISTA en sus artículos 24 a 30. Tal vez lo más notable sea la regulación que el Reglamento ofrece a la estandarización de equipamientos públicos y a la regulación de las dotaciones para sistemas generales de espacios libres y zonas verdes que se ofrece con pormenor en esta norma. En cuanto a los equipamientos, se insiste en su localización con arreglo a criterios de proximidad y eficiencia, llamando la atención sobre la inclusión dentro del concepto de equipamientos de las llamadas “viviendas en alquiler”, que merecen una regulación minuciosa como estándar de equipamiento urbano. El sistema general de espacios libres y zonas verdes se articula en el Reglamento con una modulación de dotaciones públicas mínimas en desarrollos inmobiliarios en atención al número de habitantes del municipio donde esa transformación urbanística opere, graduándose de manera más limitada en los municipios de menor población, y mucho más exigente en los municipios de más de 100.000 habitantes (5 m² por habitante en los pequeños hasta 10 m² por habitante en los núcleos de gran porte) y con una posibilidad de reducción de hasta 50% en municipios de menos de 5000 habitantes cuyo término municipal esté protegido en al menos el 75% del territorio.

En las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano (artículo 49) se prevé un incremento proporcional de las dotaciones públicas y, como mínimo, la reserva del 10% de la superficie para su incorporación como zona verde pública o privada, en tanto que en las actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico (artículo 50) los estándares se prevén en atención fundamentalmente a coordenadas de uso e intensidad, y del crecimiento de población prevista para la nueva actuación.
 El resto de estándares se modulan igualmente en atención a los referidos parámetros con profusión de detalles y determinaciones en los arts. 82 y concordantes del RLISTA.

IV.- LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA.

Los Títulos III y IV abordan en extenso del desarrollo de las previsiones contenidas en los títulos homólogos del texto legal. El interés de ese tratamiento normativo radica en la especificación del contenido documental que cada uno de esos planes han de ofrecer para la completa tramitación administrativa en sus fases de iniciativa, preparación, impulsión, aprobación y publicación. El catálogo de instrumentos de ordenación territorial que se contiene en el Capítulo II del Título III tiene de interesante la determinación de las condiciones de procedimiento para la aprobación de instrumentos, de las declaraciones de interés autonómico, de los proyectos de actuación autonómicos y de los instrumentos de desarrollo (artículo 66), con la definición de cuál debe ser el contenido formal o sustantivo de cada uno de esos instrumentos.

En este sentido resulta sugestivo conocer qué debe entenderse por el concepto “Planes con incidencia en la ordenación del territorio”, cuya regulación específica viene recogida en los artículos 69 a 72 del RLISTA. Se define el concepto, se fijan los trámites para la elaboración y tramitación y, sobre todo, se contempla lo que debe contener el denominado informe de incidencia territorial que se precisa perfectamente en el artículo 72 del Reglamento.

En cuanto a la ordenación urbanística, las clases de planes vienen definidas en la LISTA, mereciendo desarrollo reglamentario en los artículos 86 y siguientes para las distintas clases de planeamiento general (plan general de la ordenación municipal, planes de ordenación intermunicipal y Planes básicos de ordenación municipal) y planeamiento de desarrollo. En cuanto al procedimiento de aprobación se intenta simplificar sobre el papel lo que en muchas ocasiones será ciertamente difícil en la arena de lo práctico. Se establece la iniciativa pública o privada, conforme se garantiza en los términos y condiciones del artículo 98.3 del Reglamento. Igualmente se avalan las consultas previas y los avances, como forma de colaboración público-privada en la redacción del planeamiento. El procedimiento de aprobación se contempla en los artículos 112 y siguientes definiendo a estos efectos quienes han de entenderse como interesados para recibir notificaciones e invitaciones a participar en el periodo de información pública en el artículo 104.4 del Reglamento, incluyendo a administraciones afectadas, órganos y entidades administrativas gestoras de intereses públicos y a los propietarios pero con la particularidad de que este trámite no será obligado en los instrumentos de ordenación urbanística que afecten a una pluralidad indeterminada de propietarios. Los informes sectoriales y las consultas se regulan en los artículos 105 y 106, estableciendo una peculiar regulación acerca de cómo emitir los informes que sean vinculantes para la tramitación del correspondiente planeamiento que, sobre todo, se haya iniciado a instancia del particular. Establece el artículo 106.4 del Reglamento que el informe habrá de ser emitido en el plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderá emitido con carácter favorable continuando con la tramitación del procedimiento “salvo que afecte al dominio o al servicio público”. Se añade una precisión poco operativa pero que, por el tenor de la normativa estatal de preferente aplicación se antoja ineludible: la previsión de que, si a la Administración urbanística no le resultase suficiente la información así obtenida, podrá requerir al superior jerárquico del obligado a emitir el informe para que en 10 días hábiles ordene al órgano competente su cumplida entrega. Lo notable de esta propuesta normativa es que la ausencia del cumplimento de ese deber legal del órgano competente para resolver no esté sancionada con ningún efecto negativo, ni siquiera el del sentido positivo del silencio. Deja, como remiendo a ese grave incumplimiento de las obligaciones administrativas, una posibilidad de exiguos efectos al particular interesado: acudir a la vía de la inactividad administrativa del artículo 29 de la LJCA para obtener por la fuerza de los tribunales un informe que ya es obligado por la mera aplicación de la norma. Resulta fácil aventurar cuál va a ser el contenido del informe cuando haya de evacuarlo el funcionario reprendido por la administración de justicia por el incumplimiento de sus obligaciones. Mucho más expeditivo hubiera resultado otorgar en sentido favorable al silencio de la administración competente y renuente a la emisión del referido informe. La referencia reglamentaria a esta vía de la reclamación jurisdiccional frente a la inactividad administrativa es, además de una futilidad (el ciudadano ya sabe lo que ha de hacer frente a la inactividad administrativa porque así lo dice una Ley general como es la de la jurisdicción contenciosa del año 98), un inútil derroche de esfuerzo y de eficacia malograda en la tramitación del planeamiento. No ocurre así con el informe de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo que, teniendo carácter vinculante, ha de ser emitido en el plazo de tres meses y el sentido del silencio en caso de incumplimiento es favorable, permitiendo la continuación del procedimiento (artículo 107 del RLISTA), que es el tratamiento que se hubiera debido dispensar al régimen de los informes sectoriales. Aunque naturalmente ello comportaría la obligación de modificar la legislación estatal en materia de silencio, al menos en lo que corresponda a informes sectoriales en materia de costas, aguas territoriales, aguas continentales, y resto de elementos del dominio público, por cuanto es negativo en todo aquello que afecte al servicio y al dominio público conforme dispone el artículo 24.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 39/2015 (LPAC´15).

Tras la aprobación inicial de los instrumentos de ordenación urbanística la administración actuante para la aprobación inicial podrá acordar la suspensión del otorgamiento de toda clase de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas concretas o usos determinados, siempre que se justifique su necesidad y proporcionalidad, todo ello de conformidad con lo que ya había previsto el artículo 78 de la LISTA. A esta previsión añade el artículo 103 del RLISTA la necesidad de que el acuerdo de suspensión sea publicado en el boletín oficial y en el portal de la administración competente, produciéndose los efectos suspensivos sólo a partir del día siguiente al de la publicación en el boletín oficial. Se podrán conceder no obstante licencias y autorizaciones cuando sean compatibles tanto con el régimen urbanístico vigente como con las determinaciones del instrumento de ordenación en tramitación. Y prevé el apartado 4 del art. 103 que los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de los proyectos y a la devolución de los impuestos y tributos municipales satisfechos. Sin embargo, hemos de advertir que, conforme a la jurisprudencia dominante, si se solicita la licencia y no se contesta de forma expresa en el plazo de tres meses, el peticionario podrá solicitar su concesión por silencio administrativo siempre y cuando las determinaciones del proyecto sean conformes con la ordenación vigente al momento de su petición. No le es dado a la administración denegar los efectos a esa licencia que debió de concederse en plazo aun cuando la aprobación definitiva del planeamiento discorde con el proyecto presentado recaiga con posterioridad a los tres meses de presentada la solicitud. Es interesante al efecto precisar que el muy reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, ha dictado Sentencia 1717/2020 de 14 diciembre 2020, Rec. 7929/2019 -Ponente: Huet de Sande, Ángeles- ha establecido una doctrina que considero esencial respecto de las licencias de obra obtenidas (incluso por silencio administrativo positivo, en el caso allí tratado), a pesar de la declaración posterior de nulidad del PGOM. Los efectos de esa declaración de nulidad son muy recortados sobre la vigencia de la licencia, ya sea obtenida por acto presunto, ya lo sea (quizás con mayor fundamento) por acto expreso. Con más razón se habrá de aplicar tal doctrina de pervivencia de la licencia a estos casos de innovación sobrevenida del nuevo plan.

En fin, y en lo que toca a la fase de instrucción de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, nos resulta ciertamente revelador el interés que tiene el ejecutivo andaluz por garantizar la efectividad en la colaboración interadministrativa para la aprobación de los planes. A tal respecto, se establece la creación de las “mesas de trabajo para el impulso de la tramitación” para agilizar la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística general, cuya constitución podrán solicitar los Ayuntamientos a la consejería competente y que funcionarán conforme a las directrices marcadas en el artículo 116 del RLISTA. Pero más interesante parece aun, si es que llegara a implementarse ese instrumento y a funcionar con la fluidez y determinación que parece desprenderse del artículo 117 del Reglamento, las llamadas Comisiones Provinciales de Coordinación Urbanística que tienen por objeto integrar en un solo órgano dependiente de la consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo a las personas que ejerzan funciones con competencias en la emisión de informes y pronunciamientos preceptivos durante la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística. La Comisión quedará integrada por personal dependiente de la administración autonómica, la Administración General del Estado conforme al TRLS’15, así como a la correspondiente Diputación provincial y al órgano ambiental competente en procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Las funciones de la Comisión se concretan en coordinar los informes y pronunciamientos de los órganos representados en su seno conforme a lo dispuesto en el apartado 5 de ese artículo 117, que se supone será un instrumento de agilización esencial a fin de evitar que la no emisión de informes sectoriales preceptivos y, en ocasiones vinculantes, termine siendo un obstáculo insalvable en la conclusión de los procedimientos de aprobación de los planes urbanísticos.

En fin, en cuanto al régimen de innovaciones de los instrumentos de ordenación urbanística, se contempla en los artículos 118 a 122 la forma de llevarlas a efecto, las reglas particulares que ordenan esa actividad y los conceptos que han de manejarse en lo referente a la revisión y modificación, como especies del género denominado innovación.

V.- LA EJECUCIÓN URBANISTICA

A.- LOS “CRITERIOS GENERALES”.

El Título V del RLISTA aborda la regulación de la segunda gran disciplina que vertebra el derecho urbanístico, la gestión del plan. Y en este particular el reglamento es, en efecto, mucho más profuso en detalle y en normación de los sistemas, los procedimientos, las estructuras, funcionamiento y efectos jurídicos de los instrumentos que conforman como un todo el entramado referido a la ejecución urbanística. Seguramente será porque era constante la remisión del legislador al desarrollo reglamentario, lo cierto es que el texto que comentamos propone un total de 156 artículos para revelar el modus operandi de actores públicos y privados en la tarea de hacer realidad lo que el plan ha definido como modelo territorial y urbanístico. Preciso es resaltar, en cualquier caso, que en lo que respecta al sistema de expropiación como actuación sistemática, bien poco se contempla, a salvo lo referente a la articulación del procedimiento de tasación conjunta y la ocupación directa, pues su exigua regulación (arts. 226 a 228) parece confirmar la decisión del legislador de diferir su entera regulación a la normativa estatal.
Principia el RLISTA por establecer una serie de “criterios generales” -así los llama- para precisar algunas reglas, definiciones y contenidos comunes a cualquiera que sea el sistema de actuación elegido o la forma de gestión del plan, en atención al grado de participación público-privada en su implementación. Se regula (126 y ss.) la composición y funcionalidad de los sujetos que participan en la actividad de ejecución, con especial dedicación a la figura de las gerencias y consorcios urbanísticos, para abordar a continuación las clases (131) y procedimientos de constitución (132) de entidades urbanísticas colaboradoras, que después desarrollará oportunamente en el lugar sistemático que les corresponde, y la diferencia entre agente urbanizador, agente edificador y empresas urbanizadoras y constructoras, como partes esenciales en la gestión del plan, según los casos (133 y 134)

La descripción de los denominados “instrumentos y técnicas de ejecución” (art. 136) se nos presenta sinópticamente, por un lado, con la definición de los instrumentos de reparto de suelos, beneficios y cargas  de la urbanización (parcelación, reparcelación y distribución de cargas) y, por otro, con las técnicas de equidistribución (complejos inmobiliarios, reservas, transferencias, transmisión y cesión de aprovechamiento, las compensaciones económicas sustitutivas, la gestión de las dotaciones para sistemas generales y locales y la expropiación, sistemática o asistemática). Y en lo que respecta a la ejecución material de la urbanización, nos presenta las tres maneras de hacer realidad las determinaciones del plan sobre los terrenos afectados: los proyectos de urbanización, los de obras ordinarias de urbanización y las de urbanización complementarias de la edificación. Cada una se desarrolla oportunamente en el desglose normativo pertinente, conforme veremos.

Con referencia a esa primera distinción de instrumentos de ejecución es preciso resaltar el esfuerzo normativo del RLISTA por diferenciar (al modo en que lo hiciera su predecesor el RGU de 1978) la  reparcelación de sus hermanos menores:  la parcelación urbanística -como modo de dividir en dos o más lotes una finca inicial, sin reparto de cargas impuestas por el plan o la norma, según los arts. 137 a 139-, la reparcelación voluntaria (141), la económica (142) y la normalización de fincas (143). Sobre la regulación integral de la reparcelación, como instrumento de hacer veraz y ejecutivo el propósito del sistema de actuación correspondiente, volveremos adelante con más profusión.

B.- LAS ACTUACIONES SISTEMÁTICAS.

El planeamiento es, como en algún lugar se dijo, un dibujo muerto si no se ejecutan sus determinaciones. La ejecución opera tanto en la esfera jurídica como en la física, sobre el terreno. Transformar el suelo conforme a las determinaciones de un plan exige la práctica de operaciones de carácter predial (proceso de reparcelación o expropiación se suelos, hasta la inscripción registral de su resultancia) y la materialización de lo obra urbanizadora en su completitud, hasta la recepción de las obras de urbanización por la administración actuante. Ese dual tránsito hasta la cabal consecución de los fines marcados en el instrumento de planeamiento se puede alcanzar a través de tres modelos distintos de gestión, conforme dispone la LISTA y completa su Reglamento: 

a.- La obtención de suelos para sistemas generales y locales está prevista en los artículos 115 LISTA y 250 del RLISTA, obteniéndose el suelo por cesión obligatoria y gratuita, dentro de la mecánica operativa de alguno de los sistemas de actuación, o por expropiación y ocupación directa, en casos urgentes.

b.- La asistemática responde a la gestión que precisa de actuaciones concretas sobre tramas de suelo urbano que no suelen precisar de procedimientos de reparto de beneficios. Normalmente se lleva a cabo a instancias de la administración actuante, de forma obligatoria para los propietarios afectados que habrán de sumarse al procedimiento de ejecución para repartir las cargas de urbanización, conforme disponen los artículos 237 y siguientes del RLISTA

c.- Y la sistemática se llevará a cabo por alguno de los sistemas normales de ejecución previstos en la Ley. En este sentido, la propuesta de la LISTA no se aparta de la tradicional, con la implementación de los tres sistemas conocidos: compensación, cooperación y expropiación

Se apuntan en el texto legal tenues novedades sobre todo en obtención de terrenos dotacionales y de entidades urbanísticas colaboradoras para repartir cargas de urbanización (artículo 111 LISTA). En realidad, en materia de gestión urbanística, el trazo grueso de las previsiones de la LISTA se dejaba descansar al necesario Reglamento que se aprueba en noviembre de 2022. Es en éste donde se contemplan las verdaderas y enjundiosas novedades regulatorias que merecen nuestro análisis, pues sus propuestas son muchas y, en algunos casos, ciertamente controvertidas.

En realidad, Ley y Reglamento, como todas las normas urbanísticas, dicen buscar dos objetivos: incrementar el ritmo temporal de las actuaciones y agilizar la gestión removiendo obstáculos para la total ejecución del plan. Para ello, se propone en ocasiones recortar algunos trámites administrativos y, en otras, trivializar el papel del propietario del suelo, volviendo a apostar por la figura del agente urbanizador, aun cuando la practica urbanística no ha sido muy favorable en Andalucía. En definitiva, vuelta a la ya tradicional pugna entre los artículos 33 y 38 de la Constitución Española.

Los tres sistemas de actuación responden al esquema habitual articulado en normativas estatales y en LOUA (expropiación, cooperación y compensación), con absoluta libertad de elección a juicio de la administración actuante. Sistemas al que se puede unir una cuarta formulación, que sería la prevista para la gestión de dotaciones públicas. El sistema normalmente vendrá definido en el instrumento de planeamiento, pero, en su ausencia, la elección se podrá diferir a un momento posterior, mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución previsto en el artículo 206 del RLISTA. Igualmente, podrá sustituirse el sistema de actuación o el cambio de modalidad de gestión directa o indirecta, de oficio o a instancia del interesado, en las condiciones y en los supuestos del artículo 209 del RLISTA, siendo de destacar que el Reglamento no impide el cambio de un sistema público por otro privado si se dan los presupuestos exigidos al efecto.

La LISTA fija algunas condiciones básicas para comenzar a actuar a través de cualquiera de ellos. Y es que en todos deben cumplirse una serie de presupuestos precedentes a la actividad material de ejecución:

	-Debe haberse aprobado el planeamiento preciso a ejecutar, aunque a veces se puede fijar el sistema simultáneamente al proceso de aprobación del planeamiento.

	-Ha de concretarse un sustrato territorial previamente definido sobre el que desarrollar la actuación. Debe estar, pues, previamente delimitada la unidad de ejecución, aunque también puede fijarse simultáneamente su localización a la vez que se aprueba el planeamiento. Dos consecuencias jurídicas se siguen a esa delimitación: (i) la afección de todas las fincas concernidas en sus límites a las obligaciones de urbanizar, afección que se les anuda de manera indisoluble y con carácter real; y (ii) la prohibición del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en todo su entorno hasta que no adquiera firmeza en vía administrativa el proyecto de reparcelación. La delimitación no es, por otra parte, una actividad meramente discrecional ni en absoluto voluntarista. Las unidades de ejecución habrán de cumplir ciertos requisitos de carácter técnico y jurídico, a saber: (i) garantizar la equitativa distribución de beneficios y cargas, (ii) asegurar su viabilidad técnica y económica, aunque para ello puedan ser incluso discontinuas, y (iii) asegurar la justa distribución de equipamientos y espacios libres entre las distintas unidades de ejecución de la actuación, debiendo ser proporcionado el porcentaje de cesión con el de aprovechamiento de la unidad, todo ello conforme impone el artículo 205 del RLISTA.

2.- En todos los supuestos, para la ejecución material de las obras se necesita un instrumento urbanístico concreto que es el proyecto de urbanización, que se trata sencillamente de un proyecto de obras que debe ser aprobado de conformidad con el art. 192 RLISTA, y con el contenido, condiciones y efectos previstos en sus arts. 193 y ss.

3.- El proyecto de reparcelación es un proyecto universal para el reparto de cargas y beneficios del planeamiento y que se aplica indistintamente sea cual sea el sistema de actuación elegido, con la única excepción de la actuación expropiatoria mediante gestión directa (144.1.c RLISTA), en cuyo caso la administración podrá remitir la tarea de conformar las nuevas fincas resultantes a una simple parcelación (139.1.a RLISTA). Su tramitación se desarrollará por el cauce de los artículos 140 y siguientes del RLISTA.

4.- En los supuestos de gestión indirecta del sistema, la actuación se desarrollará mediante la figura del agente urbanizador (artículos 176 y siguientes del RLISTA).

1.- El sistema de compensación

A.- Concepto y modos de gestión: 

La compensación es un sistema de base enteramente privada, en la que los responsables aportan los terrenos de cesión obligatoria y gratuita y realiza la completa tarea de urbanizar la unidad de ejecución, recibiendo la totalidad de los aprovechamientos, salvo los que sean de cesión obligatoria y gratuita a la administración actuante, que actuará en todo caso como entidad tutelar de los intereses generales y de la legalidad.

El sistema de compensación puede tramitarse de manera directa o indirecta. La primera nos remite a la dirección del sistema por los propietarios; la segunda, a la figura del agente urbanizador elegido en procedimiento concurrencial, lo que ocurrirá cuando los propietarios no hayan alcanzado acuerdo para actuar por gestión directa.

B.- La gestión directa: la participación de los propietarios.

Cuando sean los propietarios los que actúen por compensación, se podrá vehicular el procedimiento a través de tres modalidades distintas, que entendemos se irán adoptando por quienes instan el sistema en atención a las dificultades que se pudieran encontrar en la adopción de acuerdos entre ellos. A mayor consenso, menores trabas burocráticas:

Uno.-Mediante la participación de la totalidad de los propietarios:

Cuando todos los propietarios de la unidad de ejecución, incluido los de los sistemas generales y locales incluidos en el ámbito, o cuando se trate de un propietario único (o, en su caso, una sola comunidad en pro indiviso, salvo que exista oposición por parte de alguno de los condueños), el inicio del expediente de reparcelación se producirá mediante la suscripción del correspondiente convenio urbanístico donde queden fijadas las condiciones y los términos que han de regir en la ejecución del plan. Los compromisos y prerrogativas de quienes suscriben el convenio son de diversa naturaleza:

a-Actuación de los propietarios: Así constituidos los propietarios, habrán de presentar una iniciativa a la administración actuante cumplimentando las exigencias del apartado 2 del artículo 212 del RLISTA. En esencia, compromisos en plazos de ejecución, justificación de la solvencia económica, financiera y técnica de la iniciativa, compromisos de los propietarios de suelo afectados por la actuación para colaborar en la ejecución de la actuación, aportando convenios de ejecución y propuestas de proyectos de reparcelación y urbanización, así como garantías económicas para la ejecución de la actuación. Incluso, si aún no existe ordenación detallada, la iniciativa podrá aportar el instrumento de ordenación preciso para su ejecución, que habrá de tramitarse conjuntamente con los instrumentos de gestión urbanística.

b-Actuación de la Administración actuante: Así presentada la iniciativa, la administración emitirá informe técnico y jurídico y (i) desestimará la iniciativa por causa justificada por no reunir la suficiente solvencia económica financiera o técnica o por cualquier otra causa de estricta legalidad (es importante reseñar que no por razones de oportunidad); o (ii) la aprobará, siempre y cuando haya unanimidad en los propietarios. La decisión habrá de adoptarse en el plazo máximo de dos meses desde la presentación de la solicitud, con estimación por silencio administrativo en caso de ausencia de resolución expresa. En ese momento, todos los terrenos quedarán afectos con carácter real al cumplimiento de los deberes legales y las obligaciones inherentes al sistema, haciéndose constar así en el registro de la propiedad mediante nota marginal.

Dos.-La modalidad simplificada: 

Se dará cuando los propietarios que representen más del 50% de la superficie de la unidad de ejecución soliciten la aprobación de la iniciativa por compensación, pero sin necesidad de constituir junta de compensación.

a.- Concepto.-  Se trata de una novedosa regulación la del texto reglamentario que intenta desarrollar la previsión que de forma bastante sinóptica se contenía en el artículo 103.7 de la LISTA. A la regla general contenida en el artículo 101.2 del texto legal, donde se imponía la constitución en junta de compensación a las personas responsables de la actuación, este apartado 7 al que se ha hecho referencia exceptúa de la preceptiva constitución de la junta cuando se trate de actuación por propietario único, por unanimidad de los propietarios, pero también cuando las personas propietarias que representan más del 50% así lo propongan y la administración lo apruebe. Para ello hay que presentar un proyecto de bases de actuación de transformación urbanística (BATU) con una serie de contenidos a los que luego haremos referencia, pero que intentan ofrecer una suerte de “abaratamiento” procedimental del sistema que, con toda seguridad, dará lugar a muchos más problemas que soluciones. Como ahora veremos, se trata de proyectar una actuación urbanística por compensación, sin junta de compensación, en la que los propietarios que instan el sistema quedan en una situación de cierta interinidad frente a propietarios renuentes, con auténticos problemas de representación y sin personalidad jurídica que los defina y agrupe frente a la administración y frente al resto de operadores jurídicos, con evidentes repercusiones de carácter fiscal que el RLISTA creemos que no ha sabido intuir. En definitiva, con la omisión del trámite de constitución de junta de compensación no se gana nada, absolutamente nada, sólo un alto e intenso grado de inseguridad jurídica para la actuación y el seguro nacimiento de conflictos de carácter dominical, civil, administrativo y fiscal que harán aconsejar a los propietarios que se hayan aventurado a asumir este riesgo, solicitar la constitución inmediata de la junta de compensación, precisamente conforme permite el 103.7 de la Ley arriba referido y recuerda, como no puede ser de otra manera, el 216.5 del RLISTA. Ahora pasaremos a advertir de algunos de ellos, aunque, con toda seguridad, en la práctica diaria surgirán algunos otros que hará muy desaconsejable la adopción de este sistema simplificado.

En cualquier caso, y por seguir con la dinámica propuesta por el RLISTA, apuntaremos las novedades de su mecánica operativa, empezando por quién puede impulsar esa modalidad. 

b. Iniciativa del sistema: Los propietarios que insten la actuación lo serán tanto los interiores de la unidad como los de los sistemas generales o locales exteriores adscritos a la misma, y también las administraciones públicas titulares de bienes patrimoniales o demaniales afectados. La iniciativa para la puesta en marcha del sistema de actuación por compensación simplificado debe incluir obligadamente las siguientes determinaciones:

-	Un proyecto de BATU con un contenido muy específico que es el del artículo 214 RLISTA y al que haremos alguna mención.

-	La justificación de la solvencia económica, financiera y técnica de la iniciativa, naturalmente dispensada por los propietarios a título particular, ya que no se han constituido en junta de compensación previamente (ni parecen pensar, por ahora, en hacerlo de inmediato).

-	Una propuesta de proyecto de reparcelación y de urbanización conforme a los requisitos generales de la LISTA y a las bases que se hayan formulado.

-	La garantía económica para asegurar la ejecución de la actuación conforme al 195 RLISTA.

En este sentido, la iniciativa es similar en forma y contenidos a la del resto de modalidades. La particularidad viene dada en el contenido de las bases de actuación que han de aportarse junto a la iniciativa, pues deben responder a las exigencias del artículo 214 RLISTA, en esencia:

-Un presupuesto de gastos totales de urbanización de la actuación, que como presupuesto que es, naturalmente será meramente orientativo. Esto tiene una trascendencia importante, como ahora vamos a ver.

-Compromisos de plazos de ejecución totales y parciales no superiores a los que vengan establecidos en el plan.

-Valoración de la unidad de aprovechamiento resultante. Circunstancia esta que, como ocurre con el presupuesto de gastos totales arriba referidos, no dejan de ser meras apreciaciones de carácter técnico que, más que discrecionales, entendemos que deberían ajustarse a unos parámetros mínimamente cuantificables y susceptibles de control administrativo. Es decir, una valoración de la unidad de aprovechamiento conforme a parámetros legales y objetivables, que permitan su control por la administración o, eventualmente, por un tribunal. Como ocurre con el presupuesto de gastos totales, su determinación tiene una importancia trascendental para la seguridad jurídica de la operación.

-La previsión de que los propietarios, hayan suscrito o no la iniciativa, puedan participar mediante abono en metálico de la parte de los costes de urbanización imputables o por la cesión de terrenos edificables de valor equivalente. Es en este cociente en el que tienen largo alcance las dos propuestas referidas a previsión en gastos de urbanización y evaluación anticipada del valor de las unidades de aprovechamiento que resultarán de la actuación. Porque naturalmente este cociente responderá a esos dos parámetros previamente definidos (¿de manera discrecional, voluntarista, de alguna forma tasada?) por quien insta el sistema. Sin que haya en el Reglamento ninguna indicación acerca de cómo han de calcularse unos costes de urbanización que todavía no se conocen (porque todavía ni siquiera se ha podido que aprobar el proyecto de urbanización y, por supuesto, no se ha adjudicado la obra a la empresa urbanizadora) y con una valoración que depende de la, en principio, exclusiva voluntad del operador jurídico que encabece la iniciativa.

-La previsión de que los propietarios que no deseen incorporarse a la gestión del sistema puedan solicitar la expropiación de sus terrenos, con una determinación muy importante al efecto, y es que habrá de indicarse quienes van a ser los beneficiarios de la expropiación por esa causa, dado que no existe junta de compensación a la que atribuir obligadamente tal carácter. Es posible que entre los propietarios que insten el sistema haya alguno o algunos que deseen ser beneficiarios. Pero también puede darse la circunstancia de que no lo desee ninguno, en cuyo caso el Reglamento no prevé a quien otorgar esa condición de beneficiario de una expropiación que habrá de iniciarse por la administración actuante de manera obligada a petición del propietario expropiado. Desde luego ese problema no se suscita si hay junta de compensación constituida. Pero ¿qué ha de ocurrir en caso de que no exista beneficiario particular quien adjudicar el suelo?

-Habrá de preverse que los propietarios que no opten por ninguna de las alternativas anteriores quedan sujetos automáticamente al procedimiento de reparcelación forzosa, es decir, aportación de sus bienes como parcelas originales y, sin abonar gastos de urbanización en metálico, sólo reciban el cociente resultante de aplicar a la cuota de resultado la deducción por gastos de urbanización obligatorios. A esos propietarios que opten por la reparcelación forzosa se les habrá de ofrecer garantías suficientes por parte de quien insta el sistema. Y en la misma línea que la anterior objeción: ¿quién soportará la carga urbanizadora del propietario que voluntariamente opte por pagar en aprovechamiento? Alguno de los propietarios instantes del sistema habrá de pechar con la asunción de los costes de urbanización rechazados por aquel, pero ¿y si no lo hay?

-También habrá de realizarse una oferta de adquisición de suelo de los propietarios de la unidad de ejecución que no hayan suscrito la iniciativa. Esa oferta de adquisición, naturalmente, queda sujeta al libre mercado y a sus reglas. No es obligado al propietario no adherido su aceptación.

- Habrán de quedar definidas en las ofertas los plazos y las formas en las que todos los propietarios (instantes del sistema o no) deban abonar los gastos de urbanización, con la particularidad de que, al no existir junta de compensación, tampoco sabemos a quién habrán de pagarse esos gastos de urbanización. Si directamente a la empresa urbanizadora, a la administración o a una cuenta corriente abierta por los que instan el sistema, con las repercusiones fiscales que ello conlleva en cuanto a IVA, incrementos patrimoniales de quien reciba esas cantidades en sus cuentas particulares para después abonar gastos de urbanización a la empresa, etc. Porque suponemos que quien desee pagar en metálico tendrá derecho a recibir una factura conforme a la normativa fiscal, que en este caso no sabemos exactamente quién ha de expedirla, al no existir junta de compensación que sirva para encauzar estos trámites.

-Y precisamente por esa falta de figura intermedia tan necesaria para estas actuaciones como es la junta de compensación, la letra k) del artículo 214.2 RLISTA dispone que habrán de determinarse quienes serán los propietarios que asuman la representación del conjunto de propietarios de la unidad de ejecución para aquellas actuaciones que así lo requieran, que naturalmente lo van a ser casi todas, ya que en el seno de una junta de compensación tradicional son muchas las actuaciones que han de desempeñarse en el normal ejercicio de las funciones que le corresponden y que vienen normalmente atribuidas a su presidente. Precisamente en ese orden de cosas, también ese mismo artículo en la letra l) dispone que habrá de preverse en esos proyectos de bases de actuación la forma y la periodicidad en que los propietarios representantes de la unidad de ejecución hayan de informar al resto de interesados de lo que vaya actuándose en el recorrido de esa transformación urbanística, en definitiva, que asuman los roles correspondientes al Consejo rector que normalmente se constituye en una junta de compensación tradicional.

En definitiva, como se ve, este intento a mi juicio absolutamente absurdo de abreviar en el procedimiento mediante la supresión de un elemento básico y trascendental en el sistema de compensación como es la junta de compensación no va a provocar más que problemas de gestión, sin que reporte ningún beneficio adicional al de la actuación a través de esa entidad urbanística colaboradora de tan larga y fecunda tradición en el derecho urbanístico español.

c. Procedimiento para su establecimiento.  El procedimiento es similar en este apartado a la modalidad anteriormente descrita. La regulación nos viene dada en el artículo 215 del RLISTA, si bien con la particularidad de que el plazo de información pública que se propone en el apartado segundo de ese artículo es de 20 días, que consideramos contrario al impuesto en el artículo 103.7 de la propia Ley, que establece que ese plazo información ofrecer en todo caso de un mes. Naturalmente, prevalece la disposición legal. Como ocurre en cualquier otro procedimiento reparcelatorio, se considerarán interesados no sólo los propietarios de terrenos afectados en la unidad o por sistemas generales adscritos, sino también a cualesquiera titulares de derechos y cargas inscritos sobre las fincas afectadas. Si en dos meses desde la presentación de la solicitud no se ha aprobado la iniciativa presentada, se entenderá estimada por silencio administrativo positivo. En este sistema simplificado, los procedimientos de aprobación de los proyectos de reparcelación y urbanización se tramitarán conjuntamente, con emisión de informes técnicos y jurídicos, información pública y audiencia a los interesados y obtención de informes sectoriales previos, con consulta a compañías suministradoras.

Tanto en esta modalidad como en la de actuación por junta de compensación, se prevé en el Reglamento la posibilidad de que las bases (en el caso de las juntas de compensación, también los estatutos) que se propongan puedan adaptarse al modelo general municipal que eventualmente el ayuntamiento pueda haber aprobado para que, con carácter de generalidad, sea empleado por quienes instan el sistema, en cuyo caso ese procedimiento de aprobación de bases (en su caso estatutos) se obvia, siempre y cuando conste el consentimiento de los propietarios que instan el sistema (se entiende naturalmente que quienes no lo hayan hecho no están obligados a ello, aunque tienen sus otros derechos procedimentales) lo asuman mediante manifestación en escritura pública o en documento administrativo elaborado al efecto. Cierto es que esa novedad, a fuerza de ser teóricamente facilitadora de los procesos burocráticos, presenta la particularidad de que precisa de una gran cantidad de modulaciones en atención a la actuación de la que trae causa: los presupuestos de gastos, los compromisos de plazos de ejecución, la valoración de las unidades de aprovechamiento, el coeficiente de participación mediante reparcelación forzosa concesión de terrenos edificables en cada caso, la oferta de adquisición de suelo a los propietarios no adheridos, la oferta de compensación de gastos de urbanización, las garantías ofrecidas a esos propietarios renuentes, los plazos y forma en que deben abonarse los gastos de urbanización, quienes serán los propietarios que asuman la representación del conjunto de propietarios, la periodicidad y forma en que los  propietarios van a recibir información,… En definitiva, casi todos los apartados que deben constar en las bases de actuación son tan particulares, tan específicos y propios de cada actuación, que difícilmente se pueden preestablecer en un modelo apriorístico y general por la administración actuante. Salvo que lo que se proponga en el texto reglamentario sea que el Ayuntamiento apruebe una especie de formulario o modelo en el que, complementando todos esos datos tan precisos y de tanta transcendencia, se pueda así vertebrar la forma de actuar en esta modalidad simplificada o, en su caso y como luego veremos, en la junta de compensación. Pero eso es sólo un formulario, pues cada actuación presentará sus muchas particularidades que harán de esa propuesta normativa no más que un desiderátum escasamente efectivo.

d.- Los efectos del establecimiento del sistema simplificado:  como arriba hemos referido, entiendo que los efectos se van a complicar a poco que los propietarios no adheridos opongan resistencia jurídica a la actuación por este trámite. Es cierto que el artículo 216 del RLISTA, en exacta aplicación de las previsiones legales tanto autonómica como estatal, dispone que el establecimiento del sistema de actuación determina la afección real de la totalidad de los terrenos incluidos en la unidad de ejecución al cumplimiento de las obligaciones y deberes inherentes al sistema, incluso con constancia en el registro de la propiedad mediante nota marginal. Pero se dan algunas circunstancias que no están debidamente resueltas en el texto reglamentario. Por ejemplo, cuando se autoriza a los propietarios que inician el sistema a recabar el auxilio del municipio para recaudar las cuotas de urbanización por la vía de apremio, no se determina a quién, una vez cobradas, se entregará la cantidad así recaudada, esto es, se desconoce si se reintegran a un particular, a varios, a la empresa urbanizadora, con las repercusiones de carácter fiscal que ese trasiego monetario puede acarrear. Igualmente discutible es que un propietario a título particular pueda actuar sobre las parcelas de otro con carácter fiduciario, con pleno poder dispositivo sobre las fincas originarias de aquel particular, por cuanto esa atribución a título particular de un poder casi omnímodo sobre la finca del propietario renuente pudiera no estar amparada por la normativa estatal. Recordemos que el artículo 10 del TRLS’15 dispone que las asociaciones administrativas son las que tienen la capacidad jurídica para actuar en ese contexto, y dispone naturalmente una serie de garantías en favor de los propietarios afectados, entre las cuales están las de impugnar sus acuerdos cuando se entiendan contrarios a derecho. Sin embargo, esas prevenciones difícilmente podrán predicarse cuando quien ocupe la finca de un vecino sea aquel otro que, a título particular, inste el sistema de actuación, aunque, como se ve, se trate de una genuina habilitación vía reglamentaria de la ocupación de una propiedad por otro particular. Desde luego, esa habilitación legal a estos efectos le viene dada en el artículo 16 del TRLS´15, que no ofrece distingos acerca de la personalidad jurídica del responsable de la ejecución urbanística a los efectos de ocupación que aquí tratamos. Las mismas facultades que a una entidad urbanística colaboradora se atribuyen a las personas naturales que actúen en sustitución de la administración local para el cumplimiento de los fines previstos en el planeamiento, por lo que tampoco merece tacha de legalidad el que sea un propietario particular quien actúe como beneficiario en la expropiación que se tramite para la incorporación a la actuación de los terrenos de los propietarios renuentes, conforme habilita el artículo 42.5 del TRLS´15.

Tres.-La actuación a través de junta de compensación: 

Es a través de la institución de las juntas de compensación donde la regulación reglamentaria que se dispensa por la LISTA y su Reglamento resulta muy similar a la que tradicionalmente ya se le venía confiriendo desde el temprano Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 y que ha servido de apoyo impagable para los operadores por urbanísticos en el territorio andaluz desde su promulgación hasta incluso el completo período de vigencia de la LOUA, a la que sirvió de báculo decididamente preciso ante la falta de una regulación reglamentaria propia. 

Nos vamos a remitir aquí a analizar las mejoras y variaciones más significativas introducidas por el RLISTA y que, ya lo anticipamos, con carácter general merecen una acogida ciertamente favorable, pues vienen a dar soluciones a problemas que la práctica y la jurisprudencia ya habían advertido como pendientes de resolver en la dinámica cotidiana de las juntas de compensación.

En efecto, y como ha venido sucediendo en las normas tradicionales, la iniciativa para el establecimiento del sistema exige la elaboración de los estatutos y bases de actuación, la justificación de la solvencia de la iniciativa, garantías económicas para asegurar la ejecución e incluso, si no lo hubiera, la aprobación del instrumento de planeamiento detallado que va a ser objeto de ejecución. Tampoco en cuanto al contenido de los estatutos y bases de actuación contempla el artículo 218 ninguna novedad significativa respecto a la propuesta tradicional. A tal efecto, no sólo habrán de tenerse en consideración las condiciones jurídicas impuestas en la Subsección Cuarta de la Sección Segunda del Capítulo IV del Título V del nuevo Reglamento (que lo dedica específicamente a esta figura), sino que habrán de tenerse también en consideración las determinaciones generales que al respecto de las entidades urbanísticas colaboradoras se contemplan en los artículos 131 y 132 RLISTA, que contienen las determinaciones relativas a la naturaleza jurídica y condiciones para la constitución de las entidades colaboradoras en general, incluida naturalmente la junta de compensación.

Las novedades vienen dadas en los siguientes particulares:

- La iniciativa del sistema ya sólo les corresponde a los propietarios que representen más del 50% de las cuotas de participación. En la propuesta de la LOUA esa facultad les correspondía, además, a los propietarios que no reunieran ese porcentaje e incluso al agente urbanizador, aunque con ciertas condiciones en lo referente al procedimiento concurrencial al que habían de someterse para su selección como instantes del sistema. Esto hoy ya no se da. El agente urbanizador sólo puede participar cuando no lo hagan los propietarios en los plazos marcados en el planeamiento, según dispone el art. 104 de la LISTA.

-El plazo máximo para aprobar expresamente la iniciativa propuesta es de dos meses desde la presentación de la solicitud, transcurrido el cual se legitima al interesado entenderla estimada por silencio administrativo, pudiendo proceder al otorgamiento de la escritura de constitución de la junta de compensación conforme a los trámites previstos en el artículo 132 RLISTA.

-Los propietarios que no se hayan incorporado a la iniciativa tendrán, en principio, dos momentos posteriores para incorporarse a la junta de compensación: el primero, en el plazo de 20 días desde la presentación a la administración de la iniciativa para la constitución de la junta de compensación, 20 días que empezarán a correr desde el momento en que se publique en el boletín oficial la aprobación inicial de los estatutos y bases, todo ello conforme al artículo 132.3 del RLISTA.  La segunda oportunidad, cuando se otorgue la escritura de constitución de la junta de compensación, trámite en el que se concede el plazo de un mes al propietario no adherido para solicitar esta postrera incorporación. Si lo hicieran después, la junta de compensación tendría que aceptar expresamente esa incorporación, sin que exista un derecho subjetivo en favor del propietario renuente a hacerlo en cualquier otro momento. Sin embargo, y de forma un tanto extraña, el artículo 156 RLISTA prevé otra ulterior posibilidad de que el propietario que no se haya incorporado a la actuación manifieste cuál es su intención respecto a la incorporación a la actividad “normalizada” de ejecución. Se trata del plazo conferido en el artículo 156.3 del RLISTA, que permite a todos los propietarios manifestar su voluntad de no participar en la ejecución de la actuación en régimen de equidistribución de beneficios y cargas en el plazo de 20 días en el periodo de información pública tras la formulación del proyecto de reparcelación. No sabemos, no obstante, qué sentido tiene este nuevo requerimiento cuando previamente ya se le ha tenido que hacer ese ofrecimiento, bien en cooperación, bien en compensación. El propietario afectado ha podido incorporarse o no a la Junta, ha podido desde el mismo inicio del sistema decidir, y con ello ha dado posibilidad a la Junta de compensación a provisionar ese mayor desembolso para subvenir a los gastos de urbanización no asumidos por el propietario que lo hubiera manifestado. Per hacerlo ahora, cuando ya está en marcha el sistema y cuando ya está constituida la junta y en marcha su operativa (también la económica y presupuestaria) puede suponer un grave quebranto a los que se hubieran incorporado al sistema y ahora deban hacer frente a ese mayor gasto (¿y si todos decidieran pagar por compensación de aprovechamientos a mitad de ese camino?)

-Como ocurre en el modelo simplificado, también en las juntas de compensación establece el RLISTA que podrá prescindirse del procedimiento de aprobación de estatutos y bases si el ayuntamiento hubiera aprobado previamente un modelo general de elaboración municipal al que puedan adherirse los propietarios que formulen la iniciativa. Pero de nuevo se olvida que, conforme al contenido previsto del artículo 218 del RLISTA, son tantos los extremos particularizados de cada una de las juntas de compensación que difícilmente podrá utilizar su modelo estandarizado, salvo que ese modelo no pase de ser más que un mero formulario que haya de ser cumplimentado detalladamente con el contenido de ese artículo 218. Aunque nos parece ciertamente que lo relevante de la propuesta no está en el formulario, sino precisamente en el contenido sustantivo de ese documento en cuanto a propuestas y magnitudes económicas, garantías, derechos y obligaciones de las partes…

-El procedimiento para la constitución de la junta de compensación se simplifica. En efecto, recordemos que con el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 los pasos eran, en esencia: presentación del proyecto de estatutos y bases, aprobación inicial, exposición pública con notificación a los interesados, aprobación definitiva de los estatutos y bases, otorgamiento de la escritura pública de constitución de la junta de compensación y, cuando ésta se había obtenido, tenía que devolverse la escritura al Ayuntamiento para que aprobara formalmente su constitución y la inscripción en el registro de entidades urbanísticas colaboradoras. Con la nueva propuesta, a la iniciativa del sistema le sigue la aprobación inicial y, con la integración en el texto de las modificaciones habidas en atención a las alegaciones que se hubieran estimado, se otorga la escritura pública de constitución de la junta de compensación que, sometida ésta ya a la aprobación definitiva, obtendría la carta de naturaleza para que la junta de compensación obtuviera la plena personalidad jurídica y capacidad de obrar. La inscripción en el registro municipal de entidades urbanísticas colaboradoras es la consecuencia meramente adjetiva posterior a esa aprobación. 

-Una novedad muy significativa es la que se contempla en el artículo 221 RLISTA. Supone una traba procedimental importante, pues se impone la imposibilidad de aprobar un proyecto de reparcelación sin que previamente se hayan expropiado los terrenos, bienes y derechos afectados cuyos propietarios y titulares no se quieran incorporar a la junta de compensación y hubieran manifestado expresamente su voluntad de ser expropiados. Hasta tanto no concluya la expropiación y se haya pagado o depositado la valoración establecida por el procedimiento de tasación conjunta (se sobreentiende), no podrá aprobarse el proyecto de reparcelación, por lo que el retraso es significativo. Aunque, desde luego, es una garantía importante para el particular expropiado.

-También supone un progreso de alcance el procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación en el seno de la junta de compensación, en la medida en que se relativizan los juegos de mayorías para su tramitación. Como ya se apuntaba el artículo 136 de la LOUA, ahora también en el seno de la junta de compensación se aprueba inicialmente el proyecto de reparcelación por la mayoría de las cuotas de participación que se integran en su seno. Aprobado inicialmente el proyecto, se proponen los trámites de información pública y audiencia a propietarios y demás interesados en la actuación. Con las modificaciones que resulten de las alegaciones que sean estimadas, se obtendrá la aprobación definitiva con el voto favorable de los miembros que representan más del 50% de las cuotas de participación. En cualquier caso, el proyecto que hubiera resultado aprobado en el seno de la junta de compensación, con las modificaciones que resultaran de las alegaciones estimadas, y junto con el informe del equipo redactor y la certificación del acuerdo de la asamblea, se elevan a la administración actuante a los meros efectos de su ratificación, que sólo podrá denegarse por razones de estricta legalidad. Pero, para el supuesto de que tras dos votaciones y “por cualquier causa”, no se alcanzara la aprobación en el seno de la junta, ésta podrá, a su propia iniciativa o de los propietarios que hubieran apoyado el proyecto formulado, presentarla a la administración actuante que la aprobará con las modificaciones que, por razones de legalidad, fueran procedentes. Es decir, para la aprobación del proyecto de reparcelación ya no es necesario el voto de la mayoría de las cuotas de participación que se integran en la junta. 

-El plazo para la ratificación expresa del proyecto de reparcelación será el previsto en el artículo 92.5 de la LISTA, es decir, cuatro meses, transcurrido el cual sin haberse obtenido acuerdo expreso, supondrá la ratificación por silencio administrativo. Dispone el artículo 222.6 RLISTA de forma ciertamente ingenua que, incluso para estos casos de aprobación presunta, la Administración urbanística tendrá la obligación de notificar el acuerdo así aprobado y su contenido a la junta de compensación y a todos los afectados por la reparcelación, con publicación del acuerdo en el boletín oficial correspondiente y en el portal web de la administración. Esa confianza un punto ingenua en la debida actividad notificadora de una administración renuente a trámites sustantivos nos parece ciertamente aventurada. Si durante cuatro meses el ayuntamiento no se ha pronunciado expresamente sobre el proyecto y su legalidad, dudamos mucho que aprobado por silencio se proceda a su publicación de forma pacífica por esa misma administración indolente. Entendemos que, en ese caso, si se produce la aprobación por silencio y no se publica ni notifica el acto presunto, se podrá acudir como último resorte a la jurisdicción contenciosa por vía de la inactividad administrativa (artículo 29 LJCA) para obtener esa actuación material.

-El artículo 131.6 RLISTA, proponiendo fórmulas para todas las entidades urbanísticas colaboradoras, también incluye una novedad que puede suponer un cierto alivio para juntas de compensación que hayan admitido en su seno a propietarios finalmente incumplidores de sus obligaciones de pago. De este modo, queda normalizada la doble posibilidad de acudir a la administración actuante para exigir el pago por vía de apremio de las cuotas impagadas, pero también la de exigir judicialmente su cumplimiento en la vía civil ordinaria, pudiendo simultanear ambas actuaciones para garantía de la junta de compensación. En este sentido, ese mismo precepto contempla un plazo que entendemos resulta muy interesante a los efectos que ahora tratamos. De hecho, cuando se exige la colaboración de la administración actuante para el cobro de las cuotas por vía de apremio, en la práctica suele resultar bastante penosa la espera de las juntas de compensación en el cumplimento de esa obligación. Ya sea por razones políticas, de oportunidad o bien por razones de mera operatividad, los procedimientos de cobro por vía de apremio no resultan ser lo suficientemente ágiles como para garantizar el correcto funcionamiento económico de la entidad colaboradora. Pues bien, ese artículo 131.6 RLISTA dispone que “la administración actuante vendrá obligada, por sí misma o por medio de las administraciones en las que haya delegado las actuaciones de recaudación, a iniciar el procedimiento administrativo de apremio dentro del plazo de un mes desde que fuera requerida para ello”. El plazo del mes es para iniciar el procedimiento administrativo de apremio, esto es, para dictar la providencia de apremio que habilitará al órgano de renovación al embargo de los bienes del deudor. No dice nada naturalmente del ritmo que habrá de imprimirse a esa actuación recordatoria pero, al menos, se garantiza que la incoación del procedimiento se hará en el plazo de un mes, incumplido el cual la junta de compensación podrá acudir al procedimiento de inactividad del artículo 29 de la LJCA, con las prevenciones y consecuencias que de ahí derivan, entre otras, la exigencia de responsabilidad a la administración inactiva por los daños y perjuicios que pudieran irrogarse por el incumplimiento de sus obligaciones legales.

2.- El sistema de cooperación.

A.- Concepto y formas de gestión:

En teoría, los sistemas de actuación son privados (compensación) y públicos (cooperación y expropiación), en atención al grado de participación de administración y propietarios en su inferencia.

En realidad, el sistema de cooperación, aunque formalmente se tilde de público, podríamos en realidad denominarlo como mixto, porque se caracteriza esencialmente por el especial protagonismo que en su incoación, impulso, tramitación y conclusión tiene siempre la administración actuante, pero en el que la participación de los propietarios es esencial. Son los que aportan el suelo, soportan su ocupación, asumen de su peculio las cargas urbanísticas y los que perciben el resultado de la gestión urbanística en forma de aprovechamientos. Y aunque ciertamente su participación en la forma de gestión del sistema es escasa, sin el apoyo efectivo de la financiación privada la gestión del sistema, la actuación sería en realidad muy complicada.

Para la gestión del sistema de cooperación la administración puede optar por dos formas distintas, en atención a la persona en quien descanse la actividad de dirección de la actuación:

	- Gestión directa: donde absolutamente todo el peso de la actuación recae en la actividad e iniciativa de la administración actuante, que habrá de actuar conforme a los criterios de la Ley de contratos del sector público mediante la determinación de la empresa urbanizadora encargada de la ejecución de las obras de urbanización, previa la puesta en marcha del sistema, aprobación de los correspondientes proyectos de urbanización y reparcelación, y la adjudicación de las obras hasta su conclusión, como si de una obra pública se tratara.

	- Gestión indirecta: donde la actuación queda diferida a la selección de un agente urbanizador que se encargará de la ejecución integral de la actuación (incluyendo redacción de proyectos, selección de personal, la realización de las obras, tareas técnico-jurídicas para la conclusión del proceso…), de conformidad con el concurso que haya servido para su selección

La regulación que del sistema de cooperación ofrece la LISTA es tan escueta que es difícil oponer reparos apriorísticos a sus propuestas, y precisamente por ello tampoco merece un análisis detallado. Por el contrario, lo que sí exige un detenido examen es la regulación reglamentaria sobrevenida, que como ya ocurriera con la regulación de la LOUA, resulta manifiestamente mejorable.

B.- Los deberes y prerrogativas de los participantes en el sistema.

Podríamos comenzar por estudiar cuál es el cometido que esa norma ofrece a cada uno de los partícipes en el proceso.

1.-El papel del propietario: Los propietarios de suelos incluidos en la unidad de ejecución o en los sistemas generales adscritos soportan la carga sustantiva de la tarea de ejecución, aun cuando su participación en las tareas efectivas de gestión y disposición del sistema es muy escasa:

	-Aportan la totalidad de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita.

	-Permiten la ocupación del suelo con carácter fiduciario para la ejecución de las obras de urbanización.

	-Abonan íntegramente los gastos de urbanización, bien satisfaciendo el pago en metálico, bien aportando con carácter forzoso mediante reparcelación el aprovechamiento lucrativo correspondiente.

	- Podrán participar en la actuación a través de la constitución de una entidad urbanística de cooperación, con carácter meramente auxiliar y consultivo, en absoluto ejecutivo, conforme al 230 del Reglamento.

	- Podrán igualmente convenir con la administración actuante las bases del sistema que se siga para la reparcelación de los terrenos comprendidos en la unidad de ejecución (229.2 del Reglamento).

	- Tendrán abierta la posibilidad de solicitar en el plazo de 15 días desde que se apruebe el sistema de cooperación optar por el pago de los gastos de urbanización bien en especie, bien en metálico. En caso de silencio, se entenderá que han optado por el pago en especie mediante el sistema de aportación forzosa mediante reparcelación. Los problemas de implementación de esas opciones los veremos luego.

	- Les queda expedita la vía para reclamar frente la administración actuante (y contra el propio agente urbanizador) la manera de calcular las cuotas y la forma de liquidación para los gastos de urbanización, con las limitaciones y condiciones del artículo 232.1 del Reglamento.

	-En fin, pueden exponer frente a la administración las desavenencias respecto al importe y las formas empleadas para el cobro de las cuotas de urbanización que hayan de abonarse, conforme a lo establecido en el artículo 232.4 del Reglamento.

2.- Por su parte, a la Administración actuante le es dado el control pleno de la actuación, mediante la incoación, impulso, tramitación, control y conclusión de todo el proceso, con mayor o menor protagonismo, según la forma de gestión elegida, pero reservándose siempre algunas facultades y prerrogativas:

	- Si decide actuar por gestión directa, habrá de aprobar las bases del sistema de cooperación con información pública y audiencia (boletín oficial y portal web de la administración, por 20 días), debiendo seleccionar la empresa urbanizadora conforme a la Ley de contratos del sector público.

	-Si decide actuar por gestión indirecta, habrá de convocar el correspondiente concurso para la selección del agente urbanizador.

	-En todo caso, se reserva la posibilidad de controlar toda la actividad de ejecución mediante la aprobación de los proyectos precisos para culminar el proceso y la actividad tuitiva de cuantos operadores infieren en su resultado

3.- En fin, queda por analizar el revitalizado papel que la normativa le dispensa al agente urbanizador, que es a quien dedica el Reglamento la mayor parte del procedimiento previsto para el sistema de cooperación. De hecho, le convierte en centro de su regulación, como si fuera el único actor en el modo de gestión de la actuación por cooperación, aun a pesar de que su aparición sólo es dada en el modo de gestión indirecta, olvidándose esta nueva regulación de cómo operar cuando quien actúa sea la propia Administración por gestión directa (sobre los cauces procedimentales cuando sea la Administración la única protagonista se dice poco y mal en el Reglamento). 

Pero analicemos lo que el RLISTA propone al respecto. El Agente Urbanizador se encarga de la gestión integral del sistema, proponiendo a la administración y ejerciendo y llevando a efecto, en su caso, las siguientes prerrogativas y facultades:

	a.- La íntegra gestión de la actuación asumiendo toda la responsabilidad, a su riesgo y ventura (176 Reglamento), una vez seleccionado en un procedimiento concurrencial sujeto a esta normativa urbanística y, supletoriamente, a lo que se dispone en la LCSP.

	b.- Redactar todos los proyectos de ejecución (urbanización y reparcelación), incluso el de planeamiento de desarrollo, si así se hubiera previsto por la Administración, se supone que en el procedimiento de selección (aunque formalmente no se diga en las normas).

	c.- Ejecutar las obras de urbanización cuando por sí mismo congregue los requisitos de capacidad y de solvencia económica y financiera, técnica y profesional incluidos en el procedimiento para su selección. Si no fuera así, será precisa la convocatoria de una nueva licitación pública para la ejecución de las obras (176.3 RLISTA)

d.- Ocupar los terrenos sujetos a reparcelación y de los necesarios para desarrollar las infraestructuras de urbanización, en los términos previstos en la Ley y en el Reglamento. Además, tendrá en todo caso poder de disposición fiduciaria sobre los terrenos del ámbito, pudiendo incluso proceder a la enajenación o la constitución de garantías reales sobre esos terrenos, aun cuando no sean suyos, pero para ello precisará autorización de la Administración actuante (art.180.3 RLISTA)

 	e.- Ejecutar las obras de urbanización o, en su caso, de edificación, rehabilitación, conservación o mejora, o proceder, cuando así se exija, a la contratación de las obras, en los términos establecidos en este Reglamento

	f.- Elaborar el calendario y la forma de pago del importe de cuotas a los propietarios y las condiciones de liquidación en la que aquellos habrán de costear la ejecución total de la actuación, sobre la base de una memoria y una cuenta detallada previa audiencia de los interesados. Si en un mes no se aprueba expresamente la memoria por la administración, se entiende aprobada por silencio. Incluso cuando no se hubiera oído a los propietarios -por la más que previsible inacción administrativa al respecto-, titulares de derechos a intereses que quedan en una situación de franca desventaja estratégica.

	g.- Exigir a los propietarios (primero en periodo voluntario, pero incluso por vía de apremio, después, si no cumplen) el pago de los gastos de urbanización. El pago habrá de verificarse en el plazo de un mes desde que se les notifique la liquidación. Si el propietario no está de acuerdo, podrá instar reclamación ante la administración en este mes de plazo, debiendo abonar no obstante la parte de la liquidación con la que no estén en desacuerdo. La reclamación de los propietarios se elevará a la administración actuante que en el plazo de 30 días habrá de contestarla. La ausencia de resolución equivale a la desestimación de la reclamación del propietario, que tendrá 10 días de plazo para ingresar involuntaria la totalidad de lo reclamado, con los intereses legales. Ese pago podrá ser exigido por anticipado de los gastos de urbanización previstos para los siguientes seis meses de actuación.

	h.- Cobrar hasta el 10% de todos los gastos urbanización previstos en el artículo 189 del Reglamento como premio de gestión. Ese porcentaje ni es fijo ni es un número cerrado. El agente habrá de justificar el porqué de su cuantificación (gastos “que habrán de estar expresamente justificados”, dice su apartado 3).

C.- La deficiente regulación en cuanto a la operatividad del sistema.

La regulación reglamentaria dispone cómo llevar a cabo la tarea de gestionar el pago (ya sea en metálico o en especie) de los gastos de urbanización mediante la cesión de terrenos edificables. Lo cierto es que desde el principio se advierte en grave error en la propuesta normativa por cuanto se enfoca en exclusiva el mecanismo de cobro en tanto que la actuación se gestionara de manera indirecta a través de la figura del agente urbanizador. De hecho, ya desde el primer artículo que se encarga de ello, el 232, se advierte que:

El importe de las cuotas y la forma de su liquidación serán aprobados por la Administración actuante, sobre la base de una memoria y una cuenta detallada y justificada y previa audiencia de los interesados. La aprobación por la Administración actuante deberá tener lugar en el plazo máximo de un mes, transcurrido el cual sin que haya recaído resolución expresa podrá entenderse producida por silencio administrativo, cuya acreditación habilitará al agente urbanizador para reclamar las correspondientes cuotas líquidas, sin perjuicio de iniciarse la vía de apremio administrativa.

De donde se advierten algunos inconvenientes que, en principio, pudieran reprocharse a la nueva regulación, a saber:

1.- No puede ser en ese momento procesal en el que se haga referencia al cuánto y al cómo del cobro de los gastos de urbanización. Eso ya ha tenido que estar resuelto en el mismo momento en el que se decidió poner en marcha sistema. Recordemos que el artículo 178 RLISTA imponía como parte del contenido de los pliegos para la selección de agente urbanizador la valoración de los terrenos incluidos en la unidad de ejecución, fijando un precio en función de los criterios establecidos en la legislación general aplicable. El Agente Urbanizador deberá presentar una mejora en la oferta de compra y pago del precio, en dinero o en especie, por lo que queda obligado desde ese momento a cobrar en atención en la forma que propuso para obtener la condición de agente urbanizador. La contradicción es evidente, y habrá de estarse, naturalmente, a las condiciones establecidas en el 178 del Reglamento, por cuanto posibilitar un cambio posterior y de sus condiciones básicas sería burlar los principios de concurrencia con los que accedió a esa condición y de seguridad jurídica de los obligados al pago.

2.- Además, el artículo 232 RLISTA hace referencia a la aprobación por silencio de la memoria propuesta. Naturalmente, sólo puede referirse a la elaborada por el agente urbanizador, olvidándose de que el sistema de cooperación también puede tramitarse de forma directa por el ayuntamiento, en cuyo caso desconocemos cuál será la mecánica a seguir, aun cuando es de suponer que la memoria la preparará la propia administración y previa audiencia de los propietarios se dará por buena mediante acuerdo del órgano competente.

3.- En cuanto al pago en especie mediante cesión de terrenos edificables, el artículo 233 RLISTA, en su apartado 1, dispone que la proporción de aprovechamiento a ceder se determinará “mediante el establecimiento de un porcentaje del aprovechamiento privativo calculado como el resultado de multiplicar por 100 el cociente entre el valor de los gastos de urbanización y el valor en venta de los solares resultantes de la correspondiente actuación urbanizadora”. De lo que resultan algunas incógnitas de suma transcendencia y que no ha sabido resolver el texto normativo, a saber: (i) quién calcula el valor de los gastos de urbanización, en qué momento y si en base a presupuestos (cuenta de liquidación provisional), contrato de adjudicación de obras más otros gastos adverados a esas alturas del proceso, o a saldo de liquidación definitiva; (ii) quién determina el valor en venta de los solares resultantes de la correspondiente actuación, fijación tan sumamente versátil que hace muy difícil conseguir una objetivación del porcentaje de participación del propietario afectado. Entre otros inconvenientes para el propietario en esa tesitura, suponemos que no podrá saber en definitiva cuánto le corresponde en la actuación, pues los gastos de urbanización se conocen a la perfección sólo cuando se aprueba la cuenta de liquidación definitiva, y no antes. Con lo que la posibilidad de elección de este propietario el principio de la actuación sobre si participar con aportación participar en metálico se transforma en una quimera. Y (iii), se dará en no pocas ocasiones la paradoja de que el valor en venta de los solares sea similar o incluso inferior a los gastos de urbanización precisos. Esta situación fáctica es difícil que se genere en poblaciones con cierto (o con un pujante) mercado inmobiliario. Pero no será en absoluto un disparate cuando nos encontremos en actuaciones por cooperación en pequeños pueblos de interior donde el mercado inmobiliario es nulo por la fuerza de los hechos. En estos casos, fijar un valor en venta de los solares resultantes va a ser una empresa difícil si se quiere ajustar a la realidad del mercado. Pero, en definitiva, es muy probable que en estos casos el cociente al que se refiere el artículo 233 sea negativo. En ese caso, naturalmente, la solución es en sí misma un problema que, suponemos, dará al traste con la actuación antes de empezar su ejecución.

4.- Por otra parte, ya dijimos más arriba que el plazo para optar entre el pago en metálico o en especie era de 15 días desde que se aprobara la puesta en marcha del sistema de cooperación. Sin embargo, el apartado 2 del artículo 233 ofrece al propietario la posibilidad de que exprese el deseo de participar de una forma u otra, pero en el plazo de información pública del proyecto de reparcelación. Suponemos que, a la vista de las propuestas efectivas de ese coeficiente de gastos/valor de solares ofrecido por la administración o por agente urbanizador, y de la posible ruina del negocio urbanístico por venir, el propietario podrá cambiar de opinión en ese ulterior momento. La norma le habilita a ello sin lugar a interpretación.

5.- El apartado 3 del artículo 233 hace referencia a un supuesto de hecho absolutamente ininteligible. Se sigue, pues, en la línea de la muy deficiente redacción de los preceptos dedicados a la cooperación que ya se nos ofrecía en la LOUA y que hizo de esa propuesta un canon normativo enteramente inaplicable, lo que también puede decirse del artículo 236 RLISTA en cuanto a la liquidación de la actuación. En ese precepto vuelve a aplicarse la entelequia de que, tras toda la actuación urbanizadora, aún haya propietarios que no hayan percibido ni aprovechamiento ni tampoco un solo céntimo por indemnización, (con la paciencia bíblica de permanecer hasta ese momento impasibles ante tamaño atropello jurídico) y sobre la base de que incluso cuando concluya la tarea urbanizadora resten aún parcelas sin adjudicar. Es como si se tratara de un inacabable proceso urbanizador permanentemente abierto en detrimento del propietario y de su seguridad jurídica. No se avizora con facilidad ese escenario en el que a los propietarios se le ocupen las parcelas, se les exija el pago de los gastos de urbanización, no se les indemnice en modo alguno y llegue el momento ulterior de la liquidación de la actuación y al desengañado propietario no haya movido todos los resortes jurídicos contra esa arbitrariedad sin paliativos, intentando de todas las formas posibles la anulación de la acción urbanizadora.

6.- En fin, prevé el Reglamento en el artículo 225 el pago en especie a la empresa constructora de las obras de urbanización para el supuesto de que no sea la misma empresa que oficia de agente urbanizador. En ese caso, esa forma de pago habrá de estar prevista en el contrato en virtud del cual se elija la empresa constructora que, además, tendrá la posibilidad ciertamente extravagante de ser quien redacte el proyecto de reparcelación en caso de que cuando se seleccione se haga por contrato de obra y servicio, en cuyo caso la figura de esa empresa urbanizadora se parecerá mucho más a la del agente urbanizador que a la empresa constructora de las obras de urbanización. Los pagos en especie a esta empresa habrán de ser fiscalizados, en todo caso, por la administración actuante.

En definitiva, se trata de una regulación defectuosa que habrá de ir limándose con la puesta en práctica del sistema y de las resoluciones judiciales que moldeen los difusos extremos en que ha sido ideada por la normativa reglamentaria aplicable.

3.- La expropiación

Como arriba hemos referido, la regulación que el Reglamento ofrece a la expropiación forzosa es muy recortada, como ocurría con la propia Ley. Difieren toda la regulación de los contenidos a la norma estatal, por tratarse de una materia competencial reservada al Estado, conforme ya disponía la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de forma ciertamente contundente. Por ello, la única regulación que encontramos de forma sinóptica es la que se contempla en los artículos 226 a 228 RLISTA, y en cuanto al procedimiento de ocupación directa, como una realidad expropiatoria que es, en lo que se regula en el artículo 252 RLISTA.

A este respecto, la regulación del procedimiento que se contempla en el artículo 252 RLISTA difiere poco de la regulación tradicional que ya se contemplaba incluso en los artículos 50 a 54 del RGU, donde se contenía la fórmula embrionaria de lo que en el TRLS de 1992 y sucesivas normas autonómicas -hasta la nuestra- se denominó ocupación directa. Se trataba de articular un sencillo método de obtención de terrenos dotacionales a través del procedimiento de redistribución de beneficios y cargas, si bien trasvasando los límites de la concreta unidad de actuación o del sector sobre el que operar las técnicas redistributivas. A través del cálculo del entonces llamado aprovechamiento medio de los suelos urbanizables, todas aquellas zonas de aprovechamiento cero, esto es, los terrenos en los que implantar los sistemas generales al servicio de la comunidad, pasarían a manos de la Administración actuante a cambio de que sus originarios propietarios recibieran el aprovechamiento urbanístico correspondiente (en términos de unidades de aprovechamiento medio del suelo urbanizable programado) en aquellas unidades de actuación o sectores excedentarios en el momento en el que en ellos se procediera a la reparcelación o compensación de los beneficios y cargas derivados del planeamiento. De esta forma, esos excesos de aprovechamiento se destinaban a la Administración o se repartían entre los propietarios de los terrenos destinados a sistemas generales, que entrarían a formar parte del proceso redistributivo con los mismos derechos y obligaciones de los propietarios incluidos en el correspondiente sector o unidad de actuación. Después el sistema operaría en toda clase de suelos con vocación urbanística, no sólo en los urbanizables.

No es ocioso recordar que desde la regulación legal de 1990 (y por la interpretación dada por la STC 61/1997, al formular juicio de constitucionalidad sobre el artículo 203 del TRLS de 1992), se estableció la naturaleza expropiatoria de la ocupación directa, pues hubo de valorar el título competencial en favor del Estado que le confería el artículo 149,1.18 de la CE para establecer ciertas garantías expropiatorias con carácter de mínimo, sin perjuicio de que las comunidades autónomas pudieran instrumentar las normas específicas del procedimiento expropiatorio que sean proporcionales a la singularidad de la clase de expropiación de que se trate. El fundamento jurídico número 29 de la sentencia constitucional referida abordó el tema principiando por el análisis de la disputa competencial planteada, dilucidando si se trataba de una técnica de gestión urbanística (en cuyo caso la regulación corresponde al legislador autonómico, en virtud de su competencia exclusiva sobre urbanismo) o ante una modalidad de la expropiación forzosa aplicada en el ámbito urbanístico, es decir, ante una variante o modalidad de la expropiación común o general, si bien con la peculiaridad de que la obtención de esos terrenos dotacionales sería sin abono de justiprecio en metálico. 

La consecuencia jurídica de esta declaración no puede ser otra que la de entender que hoy día la ocupación directa sólo podrá articularse como modo de obtención de terrenos dotacionales si previamente se recaba el consentimiento expreso del expropiado, puesto que, si esto no ocurre, se estaría vulnerando una garantía constitucional del derecho de propiedad, según ha manifestado esta reiterada doctrina jurisprudencial, que tan clara y contundentemente se manifestó en las dos sentencias aquí recogidas. El sistema se suaviza para adaptarlo a las exigencias referidas en Andalucía (artículo 117 LISTA), donde se prevé que terrenos destinados a sistemas generales y locales podrán obtenerse mediante su ocupación directa, a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo, pero previo acuerdo con el “expropiado”. Esa previa concertación tiene una excepción: cuando los terrenos destinados a sistemas generales y locales estén incluidos en la misma unidad de ejecución en que se vaya a ocupar. En realidad, es una ocupación temporal, anticipada, con la indemnización que proceda por el tiempo que medie entre el levantamiento del acta de ocupación y la aprobación del instrumento de equidistribución de beneficios y cargas de la unidad de ejecución en la que deban hacer efectivos sus derechos. Y además con la socorrida posibilidad de que pasados cuatro años desde la ocupación o excedido del plazo establecido para la finalización de la urbanización por los instrumentos de ordenación, se podrá solicitar la expropiación a instancia de parte. Y el RLISTA nada novedoso aporta al respecto. 

En cuanto al procedimiento se refiere, las expropiaciones por razón de urbanismo se contemplan en el capítulo X del Título V dedicado a la gestión urbanística. Y es ahí donde se examinan las particularidades acerca de cómo actuar en un procedimiento expropiatorio de estas características, sin apartarse, naturalmente, de los preceptos generales del TRLS´15 y de la Ley de Expropiación Forzosa. Como novedades reseñables, aun cuando ya parecía esa presunción en el texto legal, las vías rurales que se encuentran en la superficie de la unidad a expropiar se entenderán de propiedad municipal, salvo prueba en contrario, obligando a la subrogación de las antiguas por las nuevas, cuando en vías urbanas se podía desaparecer la preexistente. El artículo 266 regula en detalle el procedimiento de tasación conjunta, si bien con pocas variedades respecto a las contempladas en la tradicional regulación de este procedimiento genuinamente urbanístico. Se aborda en el primer apartado de este precepto el contenido documental del expediente expropiatorio, donde aparece naturalmente la obligación de la fijación de precios y la hoja que justiprecio individual de cada finca. Estas precisiones son sumamente significativas por cuanto serán las que sirvan de punto de partida para la entrega o depósito de las cantidades allí referidas como cláusula habilitante para la inmediata ocupación del suelo en caso de disconformidad con la hoja de valoración del estudio. El traslado a la Comisión Provincial de Valoraciones en caso de disconformidad no interrumpirá el procedimiento expropiatorio en su fase de ocupación (266.10), sin perjuicio de que puedan seguir tramitándose los oportunos procedimientos respecto a la fijación del justiprecio. En cuanto a ocupación y constancia en el registro de la propiedad y catastro, se habrá de estar a lo que disponen en TRLS’ 15 y el Real decreto 1093/97.

4.- La reparcelación

a.- Concepto y regulación

El proyecto de reparcelación es un proyecto de corte técnico-jurídico que tiene por objeto la transformación jurídico civil, material e hipotecaria de los bienes y derechos que se integran en una unidad de ejecución con motivo de la actividad de ejecución subsiguiente a la aprobación del planeamiento preciso. Su concepto viene definido en el artículo 92 de la LISTA, cuando fija su cometido en la agrupación o reestructuración de las fincas, parcelas o solares aportados incluidos en el ámbito de la actuación o unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de ordenación urbanística de aplicación, con adjudicación de aprovechamiento lucrativo, de edificabilidad o de fincas resultantes a los interesados, en proporción a sus respectivos derechos, así como la cesión y adjudicación a la administración actuante de las cesiones obligatorias y gratuitas.

Arriba hemos referido que para la correcta distribución de las obligaciones y de los derechos que derivan de la ordenación urbanística, la LISTA y su Reglamento han previsto tres instrumentos de ejecución distintos que, en atención a la complejidad de la actuación y al objeto de lo que hay que repartir, se distinguen entre (i) parcelación, que es toda segregación o división de suelo sujeta la licencia municipal en donde se formen dos o más lotes de terrenos, suelos, parcelas o solares que sean conformes con la ordenación urbanística y territorial, ya sean en suelo urbano o en suelo rústico, sin que sea precisa la distribución de las cargas derivadas de la actuación urbanística, (ii) la reparcelación, como sistema genuino de distribución de cargas y beneficios derivados de una actuación sistemática del planeamiento vigente y al que haremos referencia en extenso a continuación, y (iii) el sistema de distribución de cargas (art. 111 LISTA y Sección 2ª del Capítulo VII, Titulo V RLISTA), que está previsto para aquellos supuestos de reordenación del suelo urbano consolidado que precise obras de reestructuración, reforma o rehabilitación urbanística o también para aquellos suelos rústicos que, por las determinaciones del planeamiento, se ven precisados igualmente de la acometida de obras e infraestructuras que sean conformes con esa ordenación y que estén previstas en el instrumento habilitante, pero que se caracteriza por ser un proyecto en el que sólo se distribuyen las cargas de la urbanización que resulten sobrevenidas por la adaptación a las nuevas exigencias del plan. Nos centraremos ahora en el segundo, que es el más enjundiosos en sus determinaciones.

El objeto de la reparcelación puede ser muy variado, y sus distintas finalidades vienen perfectamente definidas en el artículo 140 del RLISTA. En definitiva, y de modo muy resumido, el proyecto de reparcelación tiene por objeto:

2	Distribuir las cargas y beneficios derivados de la nueva ordenación territorial

5	La regularización de las parcelas existentes para su conversión en parcelas de resultado conforme al instrumento de ordenación, incluyendo las fincas que hayan de ser cedidas a la administración actuante por cesión obligatoria y gratuita, ya sea por atribución de aprovechamientos, ya sea por cesión de dotaciones públicas, sistemas locales y generales.

6	La adjudicación a los propietarios afectados de los aprovechamientos resultantes en atención al coeficiente de participación con que entrarán en la unidad de ejecución, así como, en su caso, al agente urbanizador responsable de la ejecución. Está adjudicación podrá ser voluntaria o forzosa, empleando los medios habilitados en la normativa urbanística.

7	Distribución entre los propietarios afectados de las cargas de urbanización correspondiente a las parcelas de resultado que se les apliquen, cargas que tendrán carácter real. Esa distribución de cargas dará lugar a una cuenta de liquidación provisional que se aprobará junto con el proyecto de reparcelación y que servirá para ajustar excesos y defectos de aprovechamiento, indemnizaciones por obras, construcciones y plantaciones que sean inservibles a los fines urbanísticos que se pretenden y cualesquiera otros derechos de contenido económico que deban ventilarse para garantizar la perfecta equidistribución de las beneficios y las cargas del planeamiento.

El contenido formal del proyecto de reparcelación viene recogido en dos preceptos que son absolutamente fundamentales: el primero, el artículo 148 del RLISTA (y los subsiguientes que lo desarrollan) y el artículo 7 del Reglamento hipotecario urbanístico aprobado por el Real decreto 1093/97, que será exigible para la posterior inscripción en el registro de la propiedad de las operaciones urbanísticas contenidas en el proyecto. Muy resumidamente también, el contenido responderá al siguiente esquema:

1.- Memoria
2.- Descripción de parcelas de origen
3.- Valoración de derechos, edificaciones, construcciones y plantaciones que deban extinguirse
4.- Descripción de fincas resultantes, con propuesta de adjudicación en atención a la correspondencia con las de origen
5.- Cuenta de liquidación provisional
6.- Planos
7.- Y documentación complementaria.

b.- Definición de derechos

El primer escenario de batalla en el proceso reparcelatorio es el que deriva de la necesaria definición de los derechos e intereses afectados por el proyecto. Antes de empezar con la reparcelación es preciso que se conozca quiénes son los propietarios que deban formar parte de su contenido, quienes los titulares de derechos reales y personales que deban constar en él y la forma en que se van a desenvolver hasta la inscripción registral de sus determinaciones.

1.- Propietarios y otros interesados afectados: 

En lo que toca a quiénes sean los propietarios afectados, se sigue el esquema que ya había previsto el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 pero con algunas modulaciones de importancia que terminan por perfilar cuestiones de conflictiva aplicación. En principio, serán propietarios todos aquellos que puedan demostrarlo en virtud de una certificación de dominio y cargas expedida por el registro de la propiedad y a quienes el artículo 147.5 RLISTA atribuye las presunciones y beneficios legales reconocidos a los titulares de derechos inscritos según la legislación hipotecaria. Se refiere, naturalmente, a los propietarios incluidos en el ámbito de la actuación y también, en su caso, a los de los sistemas generales y locales que hayan de hacer efectivo su derecho en la unidad de ejecución.

Si no se contase con esa inscripción registral favorable, el propietario podrá acreditar su titularidad por cualquiera de las formas admitidas en Derecho: escritura pública, contrato privado, declaración herederos con aceptación de herencia y partición, … incluso por acta de notoriedad otorgada por notario, pero en todos los casos con certificación negativa del registro de la propiedad que acredite que la finca no está adjudicada a otra persona.

Entre esos “propietarios” se tienen también a quienes hubieran de hacer valer sus derechos en el ámbito de la actuación (por ser titulares de terrenos destinados a sistemas generales o locales adscritos a la unidad de ejecución), aunque no estuvieran aún determinados por no haberse ocupado aún sus terrenos al momento de la redacción del proyecto de reparcelación. En esos casos, la administración actuante asumirá la defensa de sus intereses como fiduciaria, representándolos en todos los trámites y actuaciones, aunque surge inevitablemente la duda de quién paga entre tanto los gastos de urbanización que se vayan generando; o incluso quién decide por ese propietario si se paga en metálico o en aprovechamiento resultante, aunque lógico es pensar que la administración optará por no desembolsar los gastos en metálico correspondientes a esas personas ahora indeterminadas. Lo hará sumándose a la propuesta de pago en aprovechamientos, con todas las repercusiones que ello comportará.

Del mismo modo, en la reparcelación se habrá de tener en consideración, como interesados en el procedimiento con todas sus repercusiones procedimentales y sustantivas, a los titulares de otros derechos reales y personales sobre las parcelas afectas al proyecto. Sean derechos compatibles o incompatibles, su participación y consenso será necesario e inevitable. Hipotecas que hayan de trasladarse por subrogación real de parcelas iniciales a parcelas de resultado (con o sin distribución de la carga hipotecaria, con el beneplácito expreso de la entidad o persona hipotecaria), servidumbres prediales que hayan de extinguirse, con indemnización, o no, porque sean trasladables a la nueva finca resultante, arrendamientos que deban extinguirse, con la indemnización correspondiente y a quién corresponde su asunción, con la más que aparente contradicción entre lo que dispone el 23. 4. TRLS´15 y los arts. 151. 1 y 3 y 189 1 d) del RLISTA, pues mientras el primero atribuye al propietario arrendador la obligación de indemnizar, de la interpretación conjunta de los preceptos reglamentarios, la exegesis pareciera ser otra, esto es, que los derechos de arrendamiento que hayan de extinguirse se consideran cargas de urbanización a cuenta de la actuación en su globalidad y, por ello, a indemnizar por quien actúe como protagonista de la gestión (agente urbanizador, junta de compensación, propietarios instantes del sistema, la propia administración, en su caso). No es una cuestión baladí, ni tampoco exenta de debate. Ya desde la vigencia de la Ley del suelo de 1975 y su RGU de 1978 se discutía si la indemnización corría a cargo de la junta de compensación (como parece disponer el art. 54.2 RGU, que valora los arrendamientos deducidos del valor del aprovechamiento correspondiente al propietario) o de la administración actuante o del propietario arrendador. La legislación sobre expropiación forzosa valora el derecho del arrendatario como derecho independiente de la propiedad (arts. 4 LEF y 6 de su Reglamento), por lo que se adjudicaría al propietario su valor íntegro y diferenciado del valor del arrendamiento (conforme también parece interpretar el TS en una ya antigua sentencia de 24 de junio de 1997, refrendada por otra más reciente de 22 de septiembre de 2021). No es esa, a nuestro juicio, la interpretación correcta en base a lo dispuesto de manera contundente en el art. 23. 4. TRLS´15 arriba referido, que deja zanjada la controvertida cuestión de quién deba pechar con la indemnización de la carga a extinguir.

En lo referente a la valoración de los bienes y derechos aportados por los propietarios, es evidente que rige en todo caso lo establecido en el TRLS’15, en cuya virtud la valoración ha de ser conforme a la normativa sobre valoraciones que allí se contempla. La LOUA habilitaba una modificación de esos criterios de valoración cuando el 50% de los propietarios y terrenos afectados decidieran otra cosa, lo cual era claramente inconstitucional por cuanto la normativa autonómica no puede modificar los criterios de valoración fijados en la normativa estatal. Hoy la LISTA es más acorde con esa interpretación, y sólo permite el cambio de criterio cuando el 100% de los interesados afectados así lo decida por unanimidad.

Lo lógico es que la participación de los propietarios vaya en proporción a la aportación de metros en su propiedad inicial. De tal manera que a mayor porcentaje de participación inicial corresponda un mayor porcentaje de aprovechamiento resultante. Esa es la teoría y, sin duda, en la práctica es lo más operativo. No obstante, en alguna ocasión antes de la entrada en vigor del RLISTA se había propuesto efectuar ponderaciones del valor de las fincas aportadas en atención a la ubicación, a la realidad del inmueble, a sus aprovechamientos, a otras circunstancias, en definitiva, a través de coeficientes que permitieran valorar de una manera u otra los bienes que se incorporaban a la actuación. Eso, de partida, es un nido de conflictos absolutamente inabarcable. Y aunque ciertamente alguien pudiera plantear que por la ubicación o por la fisonomía de la parcela aportada el valor fuera uno u otro, lo cierto es que el problema de la  ubicación se soluciona con el derecho del propietario a recibir su finca en el lugar más cercano a donde la tuviera inicialmente y el problema de la fisonomía, que normalmente haga referencia a la existencia de edificaciones, instalaciones obras o plantaciones en la cinta inicial, también se soluciona mediante la indemnización correspondiente cuando aquellos hayan de desaparecer con motivo de la ejecución urbanística. Por ello parece un tanto aventurado que el RLISTA proponga en su articulado “coeficientes de ponderación concretos y actualizados al momento del inicio del procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación para cada uso y psicología edificatoria, y sus distintas ubicaciones, en función de la ordenación detallada aprobada”. La idea es buena, de partida. El problema viene en la forma de evaluar “con criterios objetivos y generales para toda la unidad de ejecución o ámbito de actuación con arreglo a su uso y edificabilidad y en función de su situación, características, grado de urbanización y destino de las edificaciones” esos coeficientes de ponderación que se proponen en el artículo 145.1. c) del RLISTA. La atribución de sus coeficientes de ponderación al momento de la aprobación del proyecto de reparcelación supondrá, en todo caso, la propuesta de agravios comparativos entre titulares que, a poco que dejen de aceptar esa “objetiva valoración” a la que se refiere el precepto, supondrá la aparición de pleitos y recursos desde el inicio mismo de la actuación reparcelatoria. En cualquier caso, y pese que en la práctica pudiera resultar contraproducente, lo cierto es que el RLISTA lo incorpora como instrumento normativo dispuesto en favor de ese anhelo de equidistribución y sus propuestas habrán de tenerse en cuenta en el futuro.

Los bienes demaniales que se integren en la unidad de ejecución, por otra parte, tienen también una destacada participación en la resultancia final del proyecto. El artículo 146 del RLISTA regula en detalle el papel que han de jugar en el proceso. Al modo en que lo hiciera el artículo 112 de la LOUA, aquí se contempla que, en efecto, los bienes de dominio público que hayan de incorporarse a la actuación con un fin distinto del que presenten actualmente o al que vengan afectados antes de la actividad de ejecución, obligarán a la administración titular a las operaciones de mutación demanial o desafectación que sean procedentes en función del nuevo destino otorgado en el plan. Esta operación habrá de llevarse a cabo de manera obligada, sin cabida a la discrecionalidad, en el momento de la aprobación definitiva del instrumento de ordenación detallada, en cuyo caso el ayuntamiento habrá de instar a la administración titular, si fuera distinta, a que inicie el procedimiento legalmente establecido a ese efecto (desafectación, mutación y deslinde, en su caso). Se trata, pues, de una obligación y no de una mera potestad ofrecida a la administración que pueda resultar o no aplicada a su puro arbitrio o discrecionalidad.

Igualmente se impone que, si el bien de dominio público no estuviera deslindado, habrá de iniciarse el procedimiento de aprobación del deslinde desde el mismo momento en que se apruebe el instrumento de ordenación urbanística, aun cuando la falta de deslinde del dominio público no impediría la aprobación definitiva del instrumento de ordenación detallada, aunque nada se dice en el artículo 146 de si se podrá iniciar o no, en caso de ausencia de deslinde, el procedimiento de reparcelación.

Se reitera en el apartado 2 de ese precepto reglamentario la presunción en favor de los Ayuntamientos de la titularidad de las vías urbanas y caminos rurales que queden comprendidos en el ámbito de la actuación, salvo prueba en contrario.

Sin embargo, lo más interesante de la nueva regulación aparece en los apartados 3 y 4 de ese artículo 146. Se entiende que sólo pertenecen a la administración titular de los terrenos demaniales los aprovechamientos urbanísticos cuando aquellos no hubieran sido obtenidos por cesión gratuita, presumiéndose normativamente que todos los bienes de dominio y uso público se han adquirido precisamente por cesión gratuita, como por otra parte es de lógica por la aplicación coordinada del artículo 190 bis de la Ley de Patrimonio estatal, que aplica la regla de la participación en aprovechamientos sólo para el caso en que se demuestre que la adquisición fue onerosa. La consecuencia económica de esa presunción, es decir, de que los bienes se hayan obtenido por cesión gratuita salvo que se demuestre lo contrario, es la que se contempla en el apartado 4 de ese artículo, no otra cosa que cuando las superficies de los bienes demaniales anteriormente existentes fueran iguales o inferiores a las que resultan como consecuencia de la ejecución del instrumento de ordenación, se entenderán sustituidas unas por otras, y sólo si fueren superiores, la administración percibirá el exceso en la proporción que corresponda en terrenos edificables o en metálico. Es, parece, el supuesto en que ya vienen encuadrados los terrenos afectados por vías pecuarias que se desafecten del uso ambiental al que estaban destinadas antes de la aprobación de un plan y que posteriormente queden convertidas en lo que normalmente son, no otra cosa que caminos públicos de uso transitado por cualquier usuario menos por el ganado destinatario original de esas vías. Si los bienes demaniales (vías pecuarias) son de una superficie inferior a la que terminarán siendo destinadas por el uso rodoviario o peatonal, no se entiende indemnizable ninguna cesión por cuanto la vía pecuaria se ha obtenido de manera gratuita por la aplicación conjunta de los preceptos arriba referidos.

2.- Adjudicación de aprovechamientos.

En el proyecto de reparcelación han de definirse los aprovechamientos que se adjudican a cada uno de los partícipes en el proceso. Normalmente la atribución responde una serie de reglas que han de manejarse para el correcto cumplimiento del principio de equidistribución, reglas que podríamos glosar en las siguientes:

1.- Regla de la valoración: en principio la adjudicación ha de ser proporcional a las parcelas aportadas (artículo 145.1.b RLISTA). Como antes hemos referido, los coeficientes de reparto se podrán establecer en atención a la superficie inicialmente aportada o, en casos especiales, en atención a los coeficientes de ponderación de los valores de las fincas iniciales en consideración a la ubicación, edificabilidad, preexistencias o características especiales de las parcelas aportadas (artículo 145.1.c, RLISTA), aun cuando ese coeficiente de ponderación pueda arrojar criterios de subjetividad que darán lugar a discrepancias entre los titulares afectados. En principio se tiene derecho a recibir el 90% del aprovechamiento del área de reparto (el 10% será el de cesión a la administración por su participación en las plusvalías derivadas de la actuación). La cesión a la administración se concretará en las reservas de vivienda protegida conforme dispone el 145.1.f). También será objeto de cesión a la administración el excedente de aprovechamiento que resulte adjudicable en unidades excedentarias. En esos excedentes harán efectivos sus derechos los propietarios de sistemas generales y locales adscritos a la unidad de ejecución en el momento en que esas dotaciones se ejecuten. Entre tanto el sistema general o local no esté todavía ejecutado, al ayuntamiento actuará como poseedor fiduciario de los derechos atribuidos (artículo 145.1.f in fine)

Cuando existan distintas tipologías para repartir en la unidad de ejecución, ahí sí se harán necesarios los coeficientes de ponderación que modulen esos aprovechamientos. Los coeficientes de ponderación gozan de la naturaleza del concepto jurídico indeterminado, lo que presenta una destacada resultancia desde la perspectiva de la recurribilidad del acto administrativo que los fije. No es un acto discrecional. Por ello es aconsejable que se utilicen los coeficientes de ponderación que vinieran establecidos en el planeamiento general o parcial, si los hubieran definido. O en caso contrario se propongan en el propio proyecto de reparcelación, en cuyo supuesto es recomendable fijarlos antes de la redacción del proyecto de reparcelación y en acuerdo previo y separado y, por tanto, antes de que los propietarios conozcan qué parcelas van a serles adjudicadas a cada cual, para evitar que la impugnación de sus coeficientes dé al traste con la ejecutividad del proyecto de reparcelación. Si se incluyen y definen en este último, será motivo evidente de discordia entre los propietarios a quienes no les agrade la tipología asignada en sus fincas de resultado y su impugnación afectará a la ejecutividad del acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelación.

También será en atención a estas reglas conforme se adjudiquen los aprovechamientos que correspondan al agente urbanizador o, en su caso, a la empresa urbanizadora que haya decidido cobrar en aprovechamientos. A ellos se adjudicará hasta el 10% de aprovechamiento por los gastos de gestión en cualquiera de estas tipologías moduladas en atención a los coeficientes de aplicación.

2.- Regla de la prelación en adjudicaciones: existen algunas normas que ofrecen preferencia algunos propietarios respecto de otros en un procedimiento reparcelatorio, entre las que podemos encontrar:

- los propietarios que tengan alguna construcción que sea compatible con la nueva ordenación, tendrán derecho a mantener esa edificación en el lote adjudicado, aun cuando ello suponga un exceso de adjudicación que será objeto de compensación en la cuenta de liquidación provisional (artículo 145.1.g del RLISTA). Los edificios, instalaciones y construcciones que se han incompatibles con la nueva ordenación tendrán que ser demolidos, previa la fijación de la correspondiente indemnización en favor de sus titulares (artículo 151.2 RLISTA)

-Los aprovechamientos habrán de adjudicarse en fincas independientes, siempre y cuando ello fuera posible. Sólo cuando el valor del derecho del beneficiario no alcance o supere el fijado para la adjudicación de una o varias fincas resultantes como fincas independientes, el defecto o el exceso podrá satisfacerse en metálico (artículo 145.1.g)

-El 10% de cesión obligatoria y gratuita a la administración actuante se podrá materializar en cualquier ubicación. La administración no tiene derecho a la determinación de dónde ubicar sus aprovechamientos, con la sola advertencia de que en tanto en la unidad de ejecución haya aprovechamientos para vivienda protegida, esos habrán de ser atribuidos a la administración actuante hasta completar el 10% de participación al que se ha hecho referencia (artículo 145.1.f RLISTA)

3.- Regla de la ubicación: en principio, los propietarios tienen derecho a que se le adjudique el aprovechamiento resultante en el lugar más cercano al de sus antiguas propiedades (artículo 145.1.d RLISTA). Desaparece la excepción que se contenía en el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 referente a aquellos terrenos iniciales que se encontraran en más del 50% de su superficie en un lugar que hubiera de cederse según el planeamiento resultante a la administración como dotación pública. Ahora el RLISTA dispone que cuando la localización sea distinta o lejana a la inicial ubicación, las eventuales divergencias de valor podrán corregirse mediante ponderación de valores según su localización “siempre que la diferencia entre ellos sea apreciable y así se justifique”, en un nuevo alarde de manejo en conceptos jurídicos indeterminados que darán lugar a un cierto halo de inseguridad jurídica entre los afectados.

Como antes hemos referido, las cesiones a la administración actuante y al agente urbanizador no tienen por qué responder a esta regla, sin que la Administración pueda oponerse a la ubicación que le sea asignada negándose a ratificar el proyecto de reparcelación por esta razón, por cuanto el proyecto sólo puede ser rechazado por razones de estricta legalidad (artículo 157.5 RLISTA)

4.- Regla de la proporcionalidad: cada propietario recibe en atención a lo que aporta, bien en terrenos, bien en metálico, bien en aprovechamiento que deba hacerse efectivo en un procedimiento de división horizontal. Esta última posibilidad es novedosa en el RLISTA, que prevé incluso que el aprovechamiento a adjudicar al propietario se haga en el subsuelo, siempre y cuando suelo, vuelo y subsuelo tengan atribuida una edificabilidad en planos diferentes, esto es, cuando subsuelo y suelo no vayan unidos en la misma parcela. En estos casos, el artículo 152.g RLISTA dispone la posibilidad de adjudicar a los propietarios aprovechamientos en propiedad horizontal con un régimen jurídico que podrá ser incluso definido en el proyecto de reparcelación, indicando qué normas deben regir en el proyecto de edificación, plazo para la solicitud de licencia de obras, plazos para la edificación, asignación de cuotas a cada adjudicatario para sufragar la edificación, reglas para la formación de estatutos de la comunidad de propietarios y la cuota de participación en esa comunidad. Todas ellas son precisiones novedosas en la regulación reglamentaria que permiten adjudicaciones en pro indiviso en edificaciones futuras.

c.- Efectos jurídicos de la reparcelación

Con la aprobación del proyecto en casos de iniciativa pública o por la mera ratificación del proyecto de reparcelación por la administración actuante en supuestos de iniciativa privada, se producen ciertos efectos jurídicos sobre la esfera patrimonial de los distintos afectados, que pasan por:

1.- Transmisión de los derechos sobre las parcelas de resultado.

Cada titular con derecho al aprovechamiento pasará a ser a partir de ese momento dueño de las fincas de resultado que le haya sido atribuidas, regla que afecta tanto a los propietarios particulares como a la administración y las empresas o al agente urbanizador. No es necesario para ello ni siquiera la inscripción en el registro de la propiedad de esas operaciones particionales. Los terrenos de cesión obligatoria y gratuita en favor de la administración se entienden transmitidos para su incorporación al patrimonio de la entidad (en caso de suelos con aprovechamiento lucrativo derivados de la participación de la administración en las plusvalías) o al demanio público (en el supuesto de dotaciones públicas y sistemas generales), por lo que habrán de destinarse a partir de ese momento al uso previsto en el planeamiento.

Cuestión distinta al momento en que los terrenos se entienden incorporados al patrimonio municipal es el momento de la entrega de la urbanización, que presenta relevancia sobre todo a efectos de mantenimiento, conservación, y exigencias de responsabilidad patrimonial por defectos en su conservación, guardia o cuidado. Sólo se entenderá efectuada la urbanización cuando se proceda a su recepción formal conforme a los artículos 197 y siguientes del RLISTA. Aun así, el artículo 98.3 de la LISTA incluye un inciso que da lugar a confusión: “las obras de urbanización, una vez recepcionadas, son bienes de titularidad municipal”. En realidad, la titularidad municipal se determina por la mera aprobación del proyecto de reparcelación, aun cuando las obras, si fueran fincas escindibles del suelo, obtendrían esa demanialidad por la recepción de las obras de urbanización, porque el suelo ya lo es desde antes.

Se produce, por lo demás, en virtud de la aprobación del proyecto, una subrogación real entre las antiguas parcelas y las nuevas, con eficacia real, esto es, los derechos reales y las cargas que resulten compatibles con la nueva ordenación se trasladarán de una a otra conforme a la normativa hipotecaria. Y sólo serán extinguidas las que resulten incompatibles con la nueva ordenación, aun cuando, como arriba se ha referido, se tendrá derecho a la indemnización en los términos que luego veremos.

2.- Afectación de los suelos a la obligación de urbanizar. 

Además, se produce una afectación de todas las parcelas de resultado al cumplimiento de los deberes de urbanización que estén pendientes (161.1.d RLISTA), aunque ya en realidad se produce de manera automática y por ministerio de la Ley desde el momento en el que se inicia la actuación. De ese modo, en el ámbito de la junta de compensación, desde el momento en que ésta se constituye (o en el supuesto de actuación por cooperación, desde el acuerdo de la puesta en práctica del sistema) hay una obligación de dirigir al registrador de la propiedad en requerimiento para que practique en las fincas de origen la anotación preventiva de inicio del sistema al objeto de que los terceros adquirentes conozcan de la pendencia del proceso de reparcelación ya desde la adquisición de la finca. 

Las fincas de resultado quedan todas afecta al pago de los gastos de urbanización con carácter real y en los términos previstos por la normativa hipotecaria con una cuota y un saldo deudor que a cada una de ellas se le asigna en la cuenta de liquidación provisional del proyecto. Esa afectación se extiende a las parcelas de resultado con constancia registral desde el momento de la inscripción del proyecto de reparcelación y por un plazo (que es de caducidad) máximo de siete años, prorrogables por dos años más en caso de acuerdo de modificación del proyecto de reparcelación donde conste la necesidad de ampliar el plazo de ejecución de las obras de urbanización, todo ello conforme al Real decreto 1093/97. Como antes se ha referido, la efectividad de esa obligación de costear se podrá hacer efectiva y vehicular a través de la vía de apremio o incluso de la acción civil contra el propietario deudor, acciones que ya no resultan incompatibles entre sí.

Queda perfectamente definido en el RLISTA el procedimiento para la liberación de esas cargas y su cancelación en el registro de la propiedad. Desde la posibilidad de liberarse de esa anotación prestando cualquier otro tipo de garantías (161.1.d RLISTA), hasta la petición de cancelación registral de la sección siempre que se acredite, mediante certificación expedida por la administración actuante, la recepción de las obras de urbanización y el haber sido íntegramente satisfechos los gastos de urbanización correspondientes, con cumplimiento de los deberes urbanísticos, por el propietario interesado. También es posible en la liquidación parcial por fases de urbanización, con cancelación de las cargas urbanísticas y constitución de garantías alternativas conforme a lo previsto en el artículo 164 del RLISTA.

Los gastos de urbanización son, como hemos dicho, cargas reales que quedan unidas a las parcelas de resultado pero que tienen un plazo de prescripción establecido por la jurisprudencia para su cobro. En concreto, según numerosas sentencias del Tribunal Supremo reiteradas en el año 2019 y 2020, la acción para reclamar los gastos de urbanización prescribe, cuando aún están en periodo voluntario, en el plazo de cualquier acción civil, esto es, los cinco años. Sin embargo, cuando pasan a vía ejecutiva, la prescripción se gana a los cuatro años de inactividad administrativa.

3.- Incompatibilidad de cargas e indemnizaciones.

En lo referente a las obras, instalaciones, construcciones, plantaciones y cargas que resulten incompatibles con la nueva ordenación, ya se ha dicho que deben ser indemnizadas. En lo tocante a arrendamientos, nos remitimos a lo arriba explicado. No obstante, y a estos efectos, resultan interesantes las dos referencias que se contienen en el RLISTA a que sólo se indemnizan las construcciones, instalaciones y obras legalmente existentes. En principio, el artículo 145.1.h) RLISTA dispone que será indemnizable el valor de las plantaciones, instalaciones, construcciones y usos legalmente existentes en los terrenos originarios que tengan que desaparecer necesariamente para llevar a cabo el planeamiento. Pero, aún más nitidez, el artículo 151 del mismo texto reglamentario reitera que sólo serán indemnizables cuando se ajusten a la legalidad “al tiempo de la valoración” y deban extinguirse o destruirse para la ejecución del plan. Y además nos explica en qué condiciones se entiende que estas edificaciones, construcciones e instalaciones se ajusten a la legalidad en el tiempo de su valoración: “cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y con el acto administrativo legítimamente que requiriesen o hayan sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística”. Es decir, o que ya eran legales desde su mismo nacimiento por contar con la licencia, autorización o declaración responsable correspondiente al momento de su instalación o, si no lo hubieran sido, hayan sido legalizadas a posteriori. La duda decisiva es cuándo se entiende legalizada una actuación ilegal en su inicio. Hablamos de la problemática surgida del intento de asimilación a este concepto de “legalización a posteriori” de las aprobaciones de procedimientos de asimilación afuera de ordenación (AFO), que tanto juego han dispensado en Andalucía sobre todo a partir del Decreto Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad autónoma de Andalucía. En concreto, es de largo alcance tener en claro que la declaración de AFO no supone la legalización de la edificación construida ilegalmente, porque así lo disponen con meridiana claridad los artículos 174 LISTA y 410.1 RLISTA. Y ello tiene una trascendencia capital a la hora de establecer si son indemnizables los inmuebles irregulares que hayan obtenido esa especie de carta de naturaleza urbanística por el procedimiento de declaración de AFO. En principio, y por la aplicación de la literalidad de la Ley, cuando se deba llevar a cabo la demolición de uno de sus inmuebles en un proceso reparcelatorio no se tendrá derecho a indemnización, en la medida en que la declaración no supone la legalización conforme a los preceptos arriba referidos, salvo que el correspondiente instrumento de ordenación urbanística disponga otra cosa respecto del desarrollo, ordenación y destino de esas edificaciones conforme dispone el artículo 410.6 RLISTA.

d.- Efectos económicos de la reparcelación

Vienen establecidos en el artículo 162 RLISTA. 

1.- En principio, el efecto económico más importante es la afección de todos los terrenos a la obligación de sufragar los gastos de urbanización en la proporción de los aprovechamientos atribuidos según proyecto de reparcelación aprobado. En esos saldos deben aparecer en primera instancia en la cuenta de liquidación provisional que se integre en el proyecto de reparcelación, en el que las partidas de cada interesado quedarán compensadas cuando fueren de signo distinto, siendo exigibles únicamente los saldos positivos en resultantes. Ésa cuenta de liquidación es provisional hasta que concluya la urbanización y se apruebe la liquidación definitiva de la reparcelación conforme a lo establecido en el artículo 165 RLISTA.

2.- A este respecto, es importante referir qué debemos entender por gastos de urbanización, concepto jurídico que corresponde establecer en exclusiva a la normativa autonómica, y así se hace por el legislador andaluz que, en un desarrollo muy exhaustivo, los define con precisión en el artículo 189 del RLISTA. A este respecto, y no como novedad (por cuanto ya se contenía tal precisión en el art. 113 LOUA) sino como punto para la reflexión, se establece en el apartado 8º del 189.1 la obligación de urbanizar los sistemas generales “y cualesquiera otras cargas suplementarias que se impongan a los terrenos” cuando así se haya establecido en el instrumento de ordenación urbanística. Esa absoluta indefensión termina por ser un grave ataque al principio de seguridad jurídica, lo que puede a su vez comprometer la sostenibilidad económica de la actuación. Ese cheque en blanco ofrecido al planificador para que atribuya a los titulares de una unidad de ejecución la obligación de urbanizar un sistema general, sin límite alguno ni cualitativo y cuantitativo, y, aún peor, la de establecer cualquier otra carga adicional por muy descabellada que resultare, no hubiera sido posible con la normativa estatal de suelo tradicional anterior al año 1998, que establecía ciertos límites al establecimiento de cargas de urbanización atribuibles a los propietarios entre las cuales no se encontraba, desde luego, la de tener que asumir los gastos de urbanización de los sistemas generales. Como arriba es referido, es ahora al legislador autonómico a quien corresponde establecer el nomenclátor de gastos y nuestra normativa no ha desoído la oportunidad que ya le brindaba el artículo 113 de la LOUA al establecer esa carga exorbitante que a mi juicio es de muy discutible legalidad. 

Igual tacha de ilegalidad planea sobre el contenido del apartado h) del artículo 189.1: “cualesquiera otros expresamente asumidos mediante convenio urbanístico o establecidos en la correspondiente concesión administrativa”. El convenio urbanístico no es un cheque en blanco. Ni tampoco una hoja por escribir. Así nos lo recuerda con claridad el artículo 9.5 TRLS´15, cuando dispone que “Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho”. Cualquier obligación derivada de un convenio que sea contraria a las normas legales o reglamentarias será nula de pleno derecho y se tendrá por no puesta.

3.- También resulta importante, por novedosa, la detallada regulación que el artículo 161 ofrece para liquidar de manera definitiva la actuación. En este caso es interesante resaltar que en esa cuenta de liquidación definitiva se habrán de prorratear los gastos que se hayan producido con posterioridad al acuerdo de aprobación del proyecto de reparcelación, así como errores, omisiones y rectificaciones habidas con posterioridad, impuestas por resoluciones administrativas o judiciales, lo que determina la imposibilidad de liquidar y disolver la junta de compensación eventualmente constituida en tanto que en la actuación queden pendientes de resolver litigios entre los interesados de la reparcelación, hasta que se alcance firmeza de la sentencia y la ejecución que de ahí derive. Si aparecieran con posterioridad nuevas resoluciones administrativas o judiciales, el reparto habrá de hacerse con un expediente nuevo y distinto.

4.- Algo parecido ocurre con las operaciones jurídicas complementarias cuando se sucedan como consecuencia de modificaciones al proyecto de reparcelación.  También se incorpora su regulación como novedad interesante en el artículo 160 del RLISTA. En este caso se advierte que no toda modificación del proyecto de reparcelación exige la tramitación entera del proceso iniciado para la aprobación del proyecto reparcelación, sino que cuando se trate de acuerdos unánimes o rectificaciones mínimas (como circunstancias descriptivas de fincas, la realización de notificaciones cometidas en el proyecto, distribución entre algunas fincas de la responsabilidad profesional para el pago de gastos de urbanización, traslado de cargas compatibles, u  otras operaciones de menor rango), se podrán materializar los cambios en un expediente limitado con audiencia a las partes estrictamente afectadas, sin necesidad de alterar la sustancia entera del proyecto ya aprobado, ni de dar audiencia a todos los interesados o de tramitar todo el proceso de aprobación de la reparcelación desde su inicio.

e.- Procedimiento para la aprobación del proyecto de reparcelación.

La tramitación y aprobación del proyecto de reparcelación se contempla en los artículos 155 a 158 del RLISTA. Se siguen los trámites tradicionales con tenues modificaciones que mejoran el proceso. Como novedades más interesantes contenidas en la nueva regulación se contempla (156.3 RLISTA) la obligación de notificar la iniciativa expresamente a todos los titulares de bienes y derechos afectados por la reparcelación, en atención a los datos que figuren en el registro de la propiedad y a los datos catastrales, para que en 20 días efectúen las alegaciones oportunas al contenido de esa iniciativa y de la propuesta del proyecto de reparcelación a la administración actuante. Igualmente interesante, y también como novedad, se incluye la obligación contenida 156.4 de emitir informes técnicos y jurídicos por parte de la administración actuante en el plazo de un mes posterior al trámite de audiencia. Ese trámite de audiencia se contempla como una pieza básica del procedimiento hasta el punto de que, si la Administración no lo abriese conforme le corresponde, el promotor de la actuación podrá practicar los trámites por su cuenta, previa comunicación a la administración actuante. Incluso podrá emitir motu proprio informe sobre las alegaciones presentadas si la administración actuante no lo emitiera en el plazo previsto de un mes al que antes se ha hecho referencia. Si como consecuencia de la estimación de esas alegaciones hubiera de modificarse el proyecto, y previa audiencia de los interesados afectado por las rectificaciones propuestas y de la junta de compensación, se podrá presentar la reparcelación a la administración actuante a los meros efectos de su ratificación. El plazo máximo para entenderla ratificada por silencio administrativo es de cuatro meses en los procedimientos iniciados a instancia del interesado. En los procedimientos iniciados de oficio el plazo será de tres meses y el silencio equivaldrá a la caducidad del procedimiento. La administración, como ya ocurría con el artículo 136 de la LOUA, sólo podrá rechazar el proyecto de reparcelación de forma motivada y por razones de estricta legalidad (artículo 157.5 RLISTA)

Para la formalización e inscripción del registro, una vez firme en vía administrativa el acuerdo de aprobación o ratificación del proyecto, se expedirá certificación por la administración o acreditación del acto producido por silencio administrativo mediante certificación emitida conforme a la legislación de procedimiento administrativo común. En esa certificación habrá de incluirse la justificación de la notificación a todos los afectados en el expediente de los acuerdos de audiencia y aprobación del proyecto en el plazo de 15 días desde que se efectúe la petición. Y si la ratificación se produce por silencio, la administración habla igualmente de emitir ese certificado, aun cuando si no se hiciera, conforme dispone el artículo 158.3 RLISTA, se podrá otorgar la escritura pública conforme a lo establecido en el artículo 6 del Real decreto 1093/97 si la persona promotora de la actuación acredita ante el notario, acompañando al proyecto de reparcelación, que se ha presentado a la administración actuante, que se han cumplido los trámites de información pública y audiencia, que se ha solicitado la certificación del silencio administrativo positivo y se haya hecho la manifestación expresa de que no se ha obtenido respuesta alguna por la administración en los plazos legalmente establecidos. De esa forma, se podrá inscribir en el registro de la propiedad la operación resultante de ese proyecto de reparcelación.

5.- La ejecución mediante gestión indirecta. El agente urbanizador.

El artículo 23 del RLISTA define al agente urbanizador como el sujeto que encarna la gestión indirecta del planeamiento, asumiendo a su riesgo y ventura la responsabilidad de ejecución, una vez seleccionado en pública concurrencia por la administración actuante, de conformidad con lo dispuesto en la Ley y en este Reglamento y, supletoriamente, por lo previsto en la legislación de contratos del sector público. Ya en los artículos 176 y siguientes del RLISTA aparece una ordenación precisa de esta figura advirtiendo de que, siendo propietario o no del suelo, es la persona legitimada por la administración actuante para asumir la responsabilidad en la ejecución. Si además ese agente urbanizador reúne por sí mismo los requisitos de capacidad para la ejecución de las obras de urbanización, podrá llevar a cabo la tarea material de transformación, sin que sea precisa la convocatoria de ninguna licitación pública para la ejecución de las obras, fuera cual fuere el sistema de actuación en el que actuase.

Conforme ya se anticipaba en la propia Ley, además de la tarea de gestión material de la tarea urbanizadora, podrá incluso redactar y presentar los instrumentos de ordenación detallada e incluso los proyectos de reparcelación y urbanización, conforme arriba hemos referido.

La selección del agente urbanizador viene recogida en el artículo 177 RLISTA, con indicación de que podrá iniciarse a instancia de la propia persona interesada en asumir la ejecución, pero siempre mediante un procedimiento de pública concurrencia. El contenido de los pliegos para seleccionar el agente urbanizador habrá de respetar las exigencias del artículo 178 del RLISTA. Entre esas condiciones deben encontrarse las valoraciones de suelos incluidos en la unidad de ejecución y también de las parcelas resultantes, a fin de que el agente pueda ofrecer a los propietarios la compraventa del suelo, el pago de sus derechos de aprovechamiento en dinero o en especie, a fin de también calibrar el valor de las permutas con parcelas edificables y cualquier otra circunstancia que permita la real equidistribución de los beneficios y las cargas del planeamiento. Igualmente deben contemplarse fases y plazos a los que se compromete al urbanizador en el desarrollo de los trabajos de ejecución, acreditación de los requisitos de solvencia técnica y económica y garantía económica prestada para el feliz cumplimiento de los trabajos, garantía que no podrá ser inferior al 7% de los gastos de urbanización, conforme ya se establecía en el artículo 130.2.g) de la LOUA para actuar en el sistema de compensación.

El desarrollo del proceso selectivo para el agente urbanizador habrá de completarse conforme dispone el artículo 179 RLISTA, con un periodo de información pública y audiencia, así como la apertura de un plazo para la presentación de alternativas dispuesto en favor de cualquier persona física o jurídica interesada en asumir la gestión, confiriendo preferencia a la postura presentada por los propietarios de terrenos incluidos en la unidad de ejecución que representen como mínimo el 50% de la superficie total de la actuación, que tendrá derecho a la adjudicación siempre que su oferta mejore la más ventajosa entre las  presentadas, en un sistema parecido al que con la LOUA se previó para la adjudicación de la concesión al agente urbanizador en el sistema de compensación. Esta posibilidad está abierta salvo que el procedimiento se haya determinado en sustitución de la modalidad directa del sistema de compensación en los términos que más arriba hemos referido.

La adjudicación y formalización de la concesión se regulan en el artículo 180 RLISTA, donde aparecen los criterios para la adjudicación por parte de la administración actuante y los contenidos que habrá de revestir el convenio que haya de suscribirse con quien resulte elegido como agente urbanizador. Sus prerrogativas y facultades vienen referidas en el artículo 181 del RLISTA, contando entre ellas las que resultan naturales al proceso de ejecución: someter a tramitación y aprobación administrativa los instrumentos precisos para  el total desarrollo de la actuación, ser oído con carácter previo al otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito de actuación, optar por la retribución mediante cesión de terrenos edificables (aun cuando esto pudiera encontrar algún tipo de contradicción cuando la actuación es por compensación, pues en ese caso es propietario a quien corresponde decidir cómo recibir sus aprovechamientos), o instar la ocupación de los sujetos a reparcelación a fin de poder ejecutar las obras de urbanización, incluidas las de las infraestructuras precisas para ello.

6. La ejecución material de la urbanización.

En torno a la tarea de ejecución material de la edificación, el Capítulo IV del Título V dispone una batería de medidas que con mucha precisión nos explican cuál es la clasificación de obras de urbanización (de mejora urbana, las de reforma o renovación interior de las urbanizaciones, las de nueva urbanización y las de sistemas generales o locales no incluidos en unidades de ejecución), cada una con su propio proyecto de obras conforme a lo dispuesto en el artículo 188 RLISTA. Ofrece un depurado nomenclátor de los gastos de urbanización que deben afrontar los titulares del suelo con carácter real, incluyendo los controvertidos gastos por extinción de arrendamientos y cargas reales a las que antes nos hemos referido, así como esa cláusula residual de “cualesquiera otros expresamente asumidos mediante convenio urbanístico o establecidos en la correspondiente concesión administrativa” de la letra h) de su apartado 1, que son claramente contradictorias con las limitaciones a la atribución de cargas no previstas legal o reglamentariamente conforme impone el TRLS’15 ( y que arriba hemos referido). También se incluyen las “cargas suplementarias que se impongan a los terrenos cuando así se haya establecido en el instrumento de ordenación urbanística”, que peligrosamente bordea la arbitrariedad en la atribución de deberes a los propietarios de suelo extralimitando los márgenes legales dispuestos en tal sentido y que pueden hacer inviable la actuación (artículo 189.1. a. 8º), aunque esto ya se contemplaba tal cual en el art. 113 LOUA.

El proyecto de urbanización se regula en cuanto a contenido y documentación en el artículo 191, imponiendo el silencio positivo en el procedimiento de aprobación (artículo 192.8) en el plazo de tres meses desde que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la administración actuante, aun cuando con posibilidad de suspensión en el caso de requerimiento para la subsanación de deficiencias y de concesión de autorizaciones o emisión de informes preceptivos, conforme a la normativa urbanística o legislación sectorial. Entre ellas se cuenta muy señaladamente la autorización ambiental unificada, al margen de las que sean precisas para la protección de los terrenos demaniales ubicados en  el ámbito de la actuación. Establece ese precepto igualmente la necesidad de un previo informe técnico y jurídico por parte de la administración actuante y la apertura de un período de información pública por un plazo mínimo de 20 días que, de no habilitarse por la administración actuante, podrá ser instada por la persona interesada (192.6). En ese trámite se habrán de solicitar igualmente los informes sectoriales correspondientes y las consultas a las compañías suministradoras.

La ejecución de la urbanización habrá de ser garantizada frente a la administración por la persona responsable de la ejecución por un importe no inferior al 7% de los gastos de urbanización (195.3), garantía que habrá de constituirse mediante cualquiera de los mecanismos previstos en la legislación de contratos del sector público. Será devuelta o cancelada cuando se produzca la recepción de las obras (que podrá ser parcial o por fases), transcurrido un año desde esa recepción.

Resulta interesante el esfuerzo que despliega el Reglamento por abordar el problema de la recepción de la urbanización. Tradicionalmente las normativas urbanísticas (ni las leyes de suelo del 75, 90 ni 98, tampoco el RGU´78 ni, en realidad, la propia LOUA) no terminaban por abordar los problemas que se pudieran suscitar con motivo de la no recepción formal de las obras de urbanización de actuaciones relativamente recientes en las que, por dejación de funciones y por el incumplimiento sucesivo de deberes por parte de promotores, propietarios y la propia administración, se iban otorgando licencias o incluso autorizando, siquiera fuera de forma tácita, la construcción de nuevas edificaciones o la implantación de usos cuando la urbanización no estaba aún acabada, por no haber sido ofrecidas formalmente o bien por haber sido rechazada con anterioridad la recepción formal por la no culminación del proceso urbanizador a satisfacción de la administración actuante. Eso ha dado lugar a una gran cantidad de situaciones paradójicas (y complicadas hasta la litigiosidad) a lo largo y ancho del urbanismo andaluz (también nacional, sin duda) que han tenido que ser resueltas a golpe de jurisprudencia. Valga, por todas, la más reciente y contundente referencia del Tribunal Supremo en este sentido, que es la dictada por la Sala de lo Contencioso, Sección Quinta, sentencia número 1.697/2022, de 20 de diciembre de 2022, cuyo Magistrado Ponente fue el Ilmo. Don Wenceslao Francisco Olea Godoy, y por la que viene a resolver como cuestión que suscita interés casacional objetivo “si resulta precisa la recepción de obras de urbanización entre las que se incluyen las referidas a las instalaciones de saneamiento y depuración, para que el Ayuntamiento sea considerado responsable de los vertidos de aguas procedentes de una urbanización sita en el término municipal o, por el contrario, si la no recepción de tales obras de urbanización puede ser causa exoneradora de dicha responsabilidad”. En esa resolución se aborda la nueva doctrina sobre la recepción tácita de las obras de urbanización y la responsabilidad de los Ayuntamientos de todo lo acontecido en relación a los servicios públicos municipales desde que aquella se entiende producida. Esa decisión ha venido a determinar la responsabilidad de la administración actuante que, habiendo desatendido sus obligaciones al respecto, ha permitido por vía de los hechos la consolidación de edificaciones e incluso la realización de actividades en el ámbito de una unidad de ejecución aun cuando no constare formalmente la recepción de las obras de urbanización. Al considerar el Alto Tribunal que se trata de una recepción tácita, huelgan disquisiciones al respecto de si la obra urbanizadora está o no entregada formalmente. La recepción tácita se ha consolidado como una realidad jurisprudencial. El problema de las recepciones tácitas ha sido abordado por el Supremo y los TSJ de distintas Comunidades Autónomas en multitud de ocasiones. Ahora bien, en la nueva sentencia del Supremo que analizamos se ha establecido nueva doctrina que no sólo la avala y la respalda, sino que, además, la extiende, considerando responsable al municipio de las deficiencias que puedan tener los servicios públicos municipales a los que se refieren los artículos 25 y 26 LBRL, aun cuando la urbanización no haya sido completada. El requisito ineludible para que a esta responsabilidad municipal haya lugar es el relativo a “la ocupación de edificaciones de manera ilegal, es decir, antes de que tuvieran concluida y recepcionada la urbanización”, castigando “la pasividad municipal de autorizar la ocupación de unas edificaciones que carecen de las exigencias urbanísticas para dicha ocupación”. 
Así pues, si con anterioridad a la aparición de esta novedosa sentencia la recepción tácita ya se entendía producida en aquellos casos en los que, sin haber lugar a una recepción formal de las obras de urbanización, a) se entendía que las obras de urbanización se habían ajustado enteramente al proyecto de urbanización presentado y aprobado por el Ayuntamiento, b) con el añadido de haber dictado el Ayuntamiento – o consentido- actos que deducían esa recepción tácita (clasificación de los terrenos como suelo urbano consolidado, utilizando por el común de los vecinos de los viarios públicos, pago de vados municipales, concesión de licencias de obra y primera ocupación o el transcurso de infraestructuras públicas municipales); ahora se extiende esta recepción tácita a aquellos supuestos en donde no ha concluido la urbanización, pero sí se utilizan por el común de los vecinos los viales ejecutados y se conceden por el Ayuntamiento licencias de primera ocupación que, por mandato del derogado artículo 55.1 e) LOUA, no se podían otorgar si no se había acabado antes con la urbanización, conforme a proyecto. 

La decisión del Tribunal Supremo es de lo más pertinente. No puede el Ayuntamiento exonerarse de toda responsabilidad en sus deberes (en el supuesto de autos, de conservación y mantenimiento), pero sí generar ingresos públicos en forma de expedición de licencias de obra, ocupación y vados públicos, cuyos impuestos se cobran a los vecinos. Es tan sencillo como eso. Y a estos efectos, no debemos olvidar que el RLISTA, no ha desperdiciado la ocasión para incorporar casi textualmente lo dispuesto por esta consolidada doctrina jurisprudencial, reconociendo la virtualidad en su artículo 197, apartado 6,  de las recepciones tácitas: “se entenderán recibidas, con plenos efectos, las obras de urbanización finalizadas y conformes con el proyecto aprobado, desde que queden abiertas al uso público, con regulación del tráfico viario y seguridad pública, o cuando así se derive del conjunto de otras actuaciones municipales en relación a la urbanización, como puedan ser de índole fiscal, cobro de tasas por expedición de licencias de ocupación o utilización, prestación de servicios municipales o asunción de labores de conservación”.
Aun así, los artículos 197 y siguientes del RLISTA establecen una serie de determinaciones ciertamente interesantes acerca de qué personas pueden solicitar la recepción de las obras de urbanización (se queda corto, pues olvida a los “conservadores de facto” que en no pocas ocasiones resultan ser las comunidades de propietarios encargadas de mantener la urbanización ante el abandono de los promotores y la dejación acomodaticia de la administración) y cómo debe actuar la administración actuante en cada caso.  
Transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud de la recepción de las obras de urbanización (en la LOUA el plazo era de cuatro meses), si no ha habido requerimiento para subsanar deficiencias con carácter previo, se entenderá producida la recepción por ministerio de la Ley, quedando relevada la persona solicitante de su deber de conservación. Los efectos de la recepción de las obras de urbanización quedan referidos en el artículo 199, en esencia: se da por cumplido el deber de ejecutar la urbanización y de su mantenimiento por parte del promotor, legitimando la actividad de edificación y posibilitando la autorización de ocupación de las edificaciones autorizadas en caso de recepción parcial. La urbanización cuenta con un plazo de garantía de un año en el que la persona responsable de subsanar las deficiencias advertidas por una incorrecta ejecución, que no por un mal o indebido uso por parte de la administración o de los usuarios de esas obras de urbanización dañadas. La conclusión del plazo del año no releva a la persona responsable del compromiso de responder por los daños derivados de vicios ocultos, que podrán ser ejercidos por la administración o por los administrados incluso desde la perspectiva enteramente civil.

En fin, aborda el artículo 200 el ejercicio del deber de conservación de las obras de urbanización. Esta cuestión no es en absoluto baladí, pues conforme ya establecía la LISTA, la administración podrá decidir de forma ciertamente discrecional (casi voluntarista, podríamos definir) que las obras de urbanización pasen a ser conservadas por los propietarios cuando por razones de sostenibilidad económica, el plan lo haya decidido o incluso, sin haberlo hecho, a posteriori la administración lo justifique. También puede serlo cuando tres cuartas partes de los propietarios del ámbito lo soliciten voluntaria y motivadamente. La definición de este porcentaje es absolutamente imprecisa y confusa. No sabemos si se trata de las tres cuartas partes de quienes sean propietarios en el ámbito o de los terrenos comprendidos en él; si se trata de las tres cuartas partes de los propietarios, suponemos que si en el ámbito existe una división horizontal con una multitud de vecinos, cada uno se considera propietario a estos efectos de cómputo, y si la propiedad está dividida en cuotas indivisas o en participaciones de gananciales, cada copropietario o cónyuge tendrá un voto, que parece ser lo correcto según el tenor literal de este precepto reglamentario, solución incoherente y absurda que en poco o nada ayuda a aclarar la indefinición que ya arrojaba la propia LISTA en este particular. En cualquiera de los casos, la regulación legal y ahora reglamentaria es decididamente deficiente, porque entre otras cosas tampoco se acota cuáles sean las razones de sostenibilidad económica que motiven dicha decisión si es que la impulsa la administración actuante, ni cuál ha de ser el plazo máximo de pervivencia de la entidad urbanística de conservación a la que abocaría la decisión discrecional, cuasi libérrima, de la administración, ciertamente interesada (¡y cuánto!) en imponer su creación. El silencio en la fijación de esos plazos chocaría, además, con la jurisprudencia mayoritaria en la materia, que establece la obligación de la administración de conservar las obras de urbanización al cabo de los años e impide de forma radical que la subsistencia de las entidades urbanísticas de conservación se mantenga sine die, sin fecha final de disolución. 

Esa es doctrina tradicional, como decimos, pues deriva de la normativa que se ha venido aplicando en nuestra Comunidad hasta la fecha. Así se infería de lo dispuesto del artículo 154.5 LOUA, y con mayor relevancia si cabe de lo establecido en el artículo 30 del Reglamento de Gestión Urbanística, cuando indicaba que “la disolución de las Entidades Urbanísticas colaboradoras se producirá por el cumplimiento de los fines para los que fueran creadas y requerirá, en todo caso, acuerdo de la administración actuante”. Nuestro ordenamiento jurídico nunca permitió al órgano municipal (ni siquiera a través de la imposición vía normativa urbanística) establecer el carácter perpetuo de este tipo de entidades, pues como se concluía del anterior precepto transcrito, al contemplar el RGU una causa de disolución de dichas Entidades, ya se estaba indicando el carácter necesariamente temporal o limitado en el tiempo de tales entidades. Nunca se había planteado normativamente -hasta la LISTA- la perpetuidad en el mantenimiento de las Entidades Urbanísticas. Antes al contrario, lo que sí encontrábamos eran preceptos y doctrina que contemplan su extinción y disolución.
Sabido que es que la constitución de estas Entidades suele ser la respuesta a la existencia de urbanizaciones aisladas o desvinculadas de la trama o malla urbana, y su creación constituye una carga razonable que se impone a los propietarios que las  habitan por lo gravoso que desde el punto de vista económico resulta al municipio asumir la conservación de urbanizaciones aisladas. No obstante, la finalidad de la EUC no es la de asumir sine die el deber de conservación, sino la de suplir temporalmente a la administración titular de esos bienes demaniales en la prestación de esos servicios, si ello está justificado; es por lo que si el municipio ya está en condiciones de prestarlos, encontrándonos ante un suelo “urbano consolidado”, integrado, pues, en la trama urbana, los propietarios integrantes de esa entidad deben quedar relevados de su deber de conservación, pasando a manos del Ayuntamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 en sus apartados 1.d) y 6 TRLS´15. Esa será, a nuestro juicio, la manera de interpretar el nuevo articulado de Ley y Reglamento, ante la ausencia de determinación normativa del término de vida útil de esas EUC, integrando la laguna con las determinaciones de la legislación estatal y la doctrina jurisprudencial dominante en la materia.

7.- Ejecuciones asistemáticas

En el artículo 237 del RLISTA se abordan los supuestos en los que procede la ejecución asistemática del planeamiento, que en esencia se dará en las actuaciones de reforma interior en suelo urbano si no es posible someterla a un procedimiento sistemático de gestión, las actuaciones de mejora urbana del artículo 27 de la LISTA, la actuación urbanística que requiera de una actividad de gestión con concurrencia de una pluralidad de propietarios con necesidades de redistribuir fincas y cargas y beneficios, o sobre el hábitat rural diseminado.  
Lo cierto es que la regulación normativa induce a confusión, y no es solo por el RLISTA, ya que la propuesta nace de la propia Ley (arts. 109 y ss.), porque se trata de revestir de los ropajes de una actuación enteramente sistemática a aquellos supuestos en que la gestión no se hiciera posible por compensación, cooperación o con expropiaciones puntuales. En la normativa tradicional, las actuaciones asistemáticas se daban en supuestos de dificultad de ejecutar las determinaciones de planeamiento por las numerosas preexistencias edificatorias, por la consolidación extrema del ámbito en el que actuar o por la precisión y excepcionalidad de actuaciones sobre predios existentes a fin de obtener suelo para dotaciones muy concretas. Supuestos todos en los que implantar un sistema tradicional de actuación, con delimitación de unidad de ejecución, constitución en su caso de EUC, formulación de proyectos de reparcelación y urbanización, exigencia de cuotas de urbanización, …, se hacían innecesarias, dificultosas o excesivas. Recuérdese que el art. artículo 107 LOUA definía los sistemas de actuación cuando era necesario actuar mediante la delimitación de unidades de ejecución (“1. Para cada unidad de ejecución se determinará el sistema de actuación, conforme al que deba desarrollarse la actividad de ejecución, de entre los siguientes: a) Expropiación. b) Cooperación. c) Compensación.”); y lo desarrollaba con profusión en el Capítulo II del Título IV. Y por contra reservaba los Capítulos III y IV a la “Ejecución de las dotaciones” y a “Otras formas de ejecución”, que era donde regulaba las actuaciones asistemáticas y las diferenciaba siempre de las sistemáticas, tanto para definir cómo se obtenían suelos para dotaciones como para indicar el modo de ejecutar las obras de urbanización. Así se encargaba de explicarlo diferenciadamente los arts. 139 y 140, reservando el 143 para identificar las asistemáticas, que era donde se regulaba el régimen de las obras públicas ordinarias “cuando no esté prevista en el planeamiento urbanístico ni se efectúe por el municipio delimitación de unidades de ejecución”. Y si hubiera cuotas que satisfacer por los propietarios beneficiados por las mejoras acometidas, se les cobraría por contribuciones especiales (por ejemplo, el art. 105.5 LOUA, donde se permitía excepcionalmente en suelo urbano no consolidado la delimitación de una unidad de ejecución solo para el cobro de estas aportaciones por contribuciones especiales)

El RLISTA (en desarrollo cumplido de la Ley) se encarga de anudar procedimientos previstos para la actuación sistemática a situaciones fácticas propias de las asistemáticas. Nos habla de delimitación de unidades de ejecución (238), de constitución de EUC (241 a 243), con su naturaleza jurídico-pública idéntica a la del resto de Entidades Urbanísticas, iguales potestades coactivas y mismos efectos en su constitución (aprobación de estatutos mediante) y similar naturaleza jurídica, de proyecto de distribución de cargas de urbanización (239 y 244 a 248) y liquidación de la actuación (249). Esto es: una actuación sistemática en toda regla. De asistemática no tiene nada en absoluto. La única distinción es que en estas últimas sólo se reparten cargas y ningún beneficio.

Sea como fuere, la delimitación del ámbito de actuación sujeto a actuación asistemática, en efecto de previsión en los instrumentos de ordenación urbanística, se podrá definir, redefinir o modificar mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución. Y el reparto de las cuotas de urbanización para las actuaciones asistemáticas se ejecutará conforme al proyecto de distribución de cargas de urbanización al que se refería el artículo 111 LISTA y que se desarrolla en el 241 del RLISTA. Este proyecto se configura como una especie de proyecto de reparcelación con la particularidad de que no se reparten beneficios, sino sólo las cargas derivadas de la actuación asistemática que se pretende. El sistema de constitución, funcionamiento y gestión de estas entidades, así como su carácter cogente y obligatorio, recuerda en todo a la constitución de las entidades urbanísticas colaboradoras en el sistema de compensación o incluso en la cooperación, con la particularidad de que va a resultar ciertamente difícil su implementación práctica. Piénsese que ya de normal suele ser ciertamente dificultoso constituir una junta de compensación cuando existe una bolsa de propietarios renuentes que no quieren participar en el reparto de cargas y beneficios, cuánto más problemático no va a resultar cuando lo único que se van a repartir sean las cargas. En cualquier caso, hemos de recordar que la entidad de urbanización es una entidad urbanística colaboradora, que se regirá por sus propios estatutos (243), y que tendrá por objeto la redacción, impulso y aprobación de un proyecto de distribución de cargas de urbanización, con el contenido previsto en el artículo 245 RLISTA, y que se aprobará de conformidad con lo definido en el artículo 246. Los efectos de la aprobación de este proyecto serán los recogidos en los artículos 169 166 del Reglamento, esto es, como cualquier proyecto de reparcelación en actuaciones sistemáticas, pudiéndose ejecutar ese procedimiento de distribución de cargas y deberes de cesión de sistemas locales y generales a través de la constitución de divisiones horizontales o de complejos inmobiliarios con las particularidades que se definen en el artículo 248 RLISTA.

En lo referente a la obtención y ejecución de los sistemas generales y locales, al margen de las posibilidades expropiatorias y de ocupación directa que arriba hemos referido, los diversos sistemas se articulan en el Capítulo VIII de ese mismo Título. Se prevé al respecto que en caso de necesidad urgente de anticipar la adquisición de sistemas generales o locales puedan adicionalmente a aquellos métodos normalizados, habilitar el correspondiente acuerdo de cesión, venta o distribución de aprovechamientos, transferencias de aprovechamiento o constitución de complejos inmobiliarios cuando esté previsto en el instrumento de ordenación urbanística, de manera que se garantice la justa distribución de las cargas con el propietario afectado. 

Habrá supuestos en los que la obligación del propietario afectado de ceder suelos dotacionales a la administración no pueda llevarse a cabo mediante la entrega de parcelas, sobre todo en procedimientos de transformación urbanística en suelo urbano con un alto grado de consolidación en la edificación, por la imposibilidad material de efectuar tal cesión en los supuestos previstos en los artículos 28.b y 30.b de la LISTA. En estos casos se puede sustituir la cesión por superficies edificadas en un complejo urbanístico o mediante la entrega de edificabilidad no lucrativa, así como mediante la sustitución motivada por su equivalente económico.

En fin, el Capítulo IX aborda la ejecución de las denominadas “áreas de gestión integrada”, que se delimitan con la finalidad de ejecutar el planeamiento cuando por las características, objetivos o complejidad de las actuaciones a llevar a cabo se precise la colaboración, coordinación y cooperación entre las distintas administraciones públicas implicadas. El desarrollo normativo se cumplimenta de forma muy precisa en los artículos 256 a 264, a los que nos remitimos. 

8.- Instrumentos de intervención en el mercado del suelo.

El Reglamento en sus artículos 269 y ss. aborda la regulación de los patrimonios públicos de suelo, así como los derechos de superficie y tanteo y retracto que se configuran como los genuinos y tradicionales instrumentos de intervención en el mercado del suelo. Ciertamente, las novedades que se incluyen en ese Capítulo XI del Reglamento no son reseñables, pues la regulación viene casi colmatada tanto en la normativa estatal como en la propia LISTA. El artículo 272.2 RLISTA vuelve a contemplar la posibilidad, si bien con el carácter de excepcional, de reducir la deuda comercial y financiera con el producto de los bienes e ingresos integrantes y/o procedentes del patrimonio público de suelo. Esa aplicación presupuestaria, es cierto, se podrá ejecutar con los requisitos que ya se habían impuesto en la legislación estatal -también reproducidos en la LISTA-, pero que de cualquier modo supone una completa desnaturalización del instituto que se estableció en nuestra legislación tradicional, ya desde el Reglamento de bienes de las entidades locales de 1955, como genuino instrumento antiespeculación. La regulación de los derechos de superficie y tanteo y retracto, por ser derechos reales de configuración enteramente civil, han de ser regulados por la normativa estatal, con las modulaciones que permita en cuanto procedimiento y supuestos de aplicación la normativa urbanística, pero que ya vienen perfectamente definidos en la propia LISTA. Las novedades reglamentarias son escasas, por demás (artículos 275 a 279)

VI.- LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN

El Título VI del RLISTA aborda la regulación de la actividad edificatoria, considerando por tales tanto las de nueva edificación como las de sustitución de la edificación existente, las obras de rehabilitación y la realización de trabajos de conservación y mantenimiento en edificios existentes que supongan su mejora, reforma o ampliación. Se diferencian en principio con carácter general las actuaciones edificatorias según el tipo de suelo en el que se aborden, mereciendo distinto tratamiento si se ejercita en suelo urbano o en suelo rústico, incluso si lo es en suelos sometidos a actuaciones de transformación, confiriendo además una regulación específica a los usos y obras de carácter provisional (284).

Es de destacar la nueva regulación que se contiene en el artículo 265 referida al incumplimiento de los deberes de edificación que, aun cuando pueden ser objeto de actuaciones coactivas por parte de la administración, dista mucho de lo que la LOUA había previsto en su momento contra los propietarios incumplidores, con aquella obligación de incorporarse a un registro municipal que, de persistir la inactividad, daría lugar a una venta en pública subasta con la confiscación parcial del precio de la edificación que pasaba patrimonio municipal de suelo (artículos 150 y 151 LOUA). La regulación de la LISTA y este Reglamento es muy distinta y aunque se prevé la declaración de incumplimiento con consecuencia legal de posibilidad de atribuir la actividad a cualquier persona interesada que acredite solvencia y que sustituya al propietario, se hace mediante la sustitución del titular del bien por la persona interesada en la gestión indirecta con las condiciones, requisitos y cláusulas públicas finales que se contemplan en los artículos 333 y 334 RLISTA. A tal efecto, la persona interesada habrá de acreditar solvencia técnica y económica, aportar proyecto técnico o compromiso de hacerlo, con un aval por valor del 5% de la edificación, fases y plazos en los que se compromete al desarrollo de los distintos trabajos, compromisos de cesión de derechos sobre el proyecto técnico y la valoración de los gastos de ejecución de la actuación, que enormemente se abonarán por aportación forzosa en régimen de propiedad horizontal, previa la valoración de la finca a adjudicar, debiendo presentarse las condiciones económicas y técnicas en plicas cerradas para salvaguardar la concurrencia en igualdad de condiciones con otras alternativas que pueden presentarse para la adjudicación de la actividad de ejecución edificatoria subsidiaria. La adjudicación se llevará a cabo por los criterios que se contienen en el artículo 334, y que pecan de la misma indefinición que ya se denunciaba respecto del artículo 119 de la LOUA para la adjudicación de la actividad de gestión indirecta en actuaciones sistemáticas, por el abusivo empleo de conceptos jurídicos indeterminados que en poco o nada ayudan a la objetivación del resultado de la selección del agente edificador en condiciones de publicidad, concurrencia e igualdad (v.gr. “ plazos de desarrollo más breves y compromisos más rigurosos”, obviando definir en vía reglamentaria, como corresponde, cuáles sean y cómo se miden la brevedad y la rigurosidad, entre otros conceptos jurídicos altamente indeterminados).

A.- MEDIOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA ACTIVIDAD DE EDIFICACIÓN

Tradicionalmente se han definido como medios para intervenir en la actividad de edificación las licencias urbanísticas, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. La regulación de unas y otras viene perfectamente precisada en el Capítulo II de este Título, definiendo qué es una licencia y qué obras se sujetan a ellas (291 y 292), así como aquellas otras tipologías de actos urbanísticos que se someten a declaraciones responsables (293) y comunicaciones previas (294). El nomenclátor de actuaciones sujetas o no a cada una de esas actividades administrativas es muy completo, y concuerda con la normativa europea y estatal al respecto, cuando ya desde la aplicación de las Leyes Ómnibus y Paraguas del año 2009, que trasponían al ordenamiento español la directiva Bolkestein de 2006, se configuraba qué tipo de actividades habrían de prescindir del procedimiento de previa comprobación que constituye el otorgamiento de una licencia y habrían de someterse a la declaración responsable, por la menor entidad y afectación a la ordenación territorial, urbanística y ambiental que suponen las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. 

Los procedimientos para el otorgamiento de licencia se contemplan en los artículos 237 y siguientes, debiendo destacar el sentido negativo del silencio que se contempla en el artículo 304 RLISTA para las obras de nueva planta en suelos urbanos y rústicos, pero también los movimientos de tierra y explanaciones en suelo rústico, la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares en esa misma clase de suelo y la tala de masas arbóreas o vegetación arbustiva protegidas por la normativa sectorial, todo ello conforme a las determinaciones de la normativa estatal, de acuerdo con la interpretación que de tales preceptos hizo el Tribunal Constitucional en su sentencia 143/2017, de 14 de diciembre de 2017, recurso de inconstitucionalidad 5493-2013 (reiterada en la STC 75/2018, de 5 de julio de 2018, recurso de inconstitucionalidad 1976-2014), que declaró inconstitucionales los apartados b) y c) en lo que se referían a licencias en suelo urbano, manteniendo la constitucionalidad del silencio negativo en lo referente a esas actuaciones en suelo rural. Pero todo ello interpretable conforme a las consideraciones del Fº Jº 23 de la STC 143/17, esto es, el silencio es negativo en  licencias de nueva planta para edificaciones acogidas a la definición de la Ley de Ordenación de la Edificación, positivo para construcciones e instalaciones distintas de aquellas, y en lo que refiere a «la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes», con independencia de la situación del suelo, no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, solamente cuando la ubicación se lleve a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida.

El plazo de resolución para la petición de licencia sigue siendo de tres meses, que habrá de computarse de conformidad con los parámetros de la legislación sobre procedimiento administrativo común en cuanto a suspensión de plazos por subsanación de deficiencias o periodos de información pública e informes sectoriales, además de remarcarse la imposibilidad de adquirir por silencio administrativo positivo facultades o derechos en contra de la legislación por la ordenación territorial o urbanística de aplicación. El certificado acreditativo del silencio producido se regirá por la normativa de procedimiento común.

Se regula igualmente el procedimiento para la extinción de los efectos de las licencias, haciendo especial mención a la posibilidad de revocar una licencia en el ejercicio del ius variandi por la aplicación de un nuevo planeamiento, con las indemnizaciones correspondientes para el supuesto en que no se hubiera concluido la obra amparada por esa licencia (306), porque es evidente que si la obra estuviera concluida, el acto de otorgamiento de licencia se entenderá válido y eficaz conforme a lo establecido en la normativa administrativa común (106 LPAC) y el artículo 73 de la LJCA. Se abordan igualmente los problemas derivados de la transmisibilidad de las licencias (309) y actos autorizatorios, así como la eficacia temporal de las licencias (307), con la explicación de los supuestos en los que cabe apreciar la caducidad de la licencia, con las condiciones jurídicas y económicas que ello pueda comportar. Un régimen parecido se aplica la eficacia temporal y la caducidad de las declaraciones responsables, conforme a la regulación ofrecida en el artículo 308.

En lo respectivo a la ejecución de las obras de  edificación, los artículos 310 y  311 RLISTA ofrecen normas de procedimiento en torno a cómo han de presentarse los proyectos, qué eficacia tienen y cuando podrán iniciarse las obras de edificación en atención al cumplimiento de los requisitos formales y sustantivos allí previstos, proponiendo una interesante regulación normativa referente a la posibilidad de incorporar modificaciones respecto de los proyectos básicos que hubieran justificado el otorgamiento de licencia y de las modificaciones habidas durante la ejecución de obras, que facilitan su operatividad e implementación mediante las dinámicas propias de las declaraciones responsables y del silencio administrativo positivo conforme con acierto creemos que se regula en esos dos preceptos.

B.- LA CONSERVACIÓN Y REHABILITACIÓN DE LOS EDIFICIOS

Es un deber que corresponde al titular del inmueble en cualquier clase de suelo. Y los municipios están habilitados para adoptar las medidas que aseguren la conservación y la rehabilitación edificatoria en los términos previstos en este apartado del RLISTA, conforme ya definía en su momento la Ley. A tal efecto, la normativa urbanística o, en su defecto, la administración actuante, podrán delimitar áreas de conservación, mejora y rehabilitación mediante el procedimiento previsto para la delimitación de unidades de ejecución, lo que comportará la obligación de los criterios afectados por esa decisión al pago de cuotas de conservación de las que responderán con carácter real, pudiendo constituirse al efecto entidades de conservación conforme a los parámetros referidos en el artículo 317 RLISTA. La actividad de esas entidades y de la administración actuante se corresponde con la de cualquier entidad urbanística colaboradora en donde los propietarios se ven obligados a asumir ciertos deberes y la administración viene forzada a hacerlos cumplir, debiendo elaborarse incluso un proyecto de distribución de cargas de urbanización que concluirá con una liquidación de la actuación al mismo modo con que se ejecutan las actuaciones sistemáticas arriba estudiadas.

Como sucede en la normativa urbanística tradicional, las administraciones actuantes tienen a su disposición la posibilidad de actuar coactivamente contra los propietarios incumplidores a través de la emisión de las órdenes de ejecución de obras de conservación y mejora, que vienen perfectamente definidas y desarrolladas en los artículos 320 y siguientes del RLISTA. Para ello, la administración deberá contar con un cuerpo de inspección técnica de construcciones y edificaciones. El régimen que ha de regular esas órdenes de ejecución se rige por el principio de menor onerosidad en la actuación administrativa, habilitando al efecto el Registro de solares sin edificar y edificaciones ruinosas, que servirá como medio de control para el mantenimiento de situaciones constructivas que no respeten los cánones mínimos de seguridad, salubridad, higiene y ornatos públicos.

Se define igualmente la situación legal de ruina urbanística de conformidad con los parámetros establecidos en la LISTA, habilitando la ejecución por sustitución (Capítulo IV) de forma similar a la prevista para la sustitución de la actividad de edificación arriba referida.

VII.- DISCIPLINA URBANÍSTICA Y EDIFICACIONES IRREGULARES.

A.- DISCIPLINA URBANISTICA.

En materia de disciplina urbanística, por el principio de reserva legal, es difícil encontrar innovaciones que resulten destacables en el Reglamento que ahora abordamos. La tipificación de infracciones y sanciones viene perfectamente definida en la LISTA, y el desarrollo normativo del Reglamento es ciertamente en esto muy similar al Decreto 60/2010 por el que se aprobaba el Reglamento de disciplina urbanística de Andalucía, con sus sucesivas modificaciones. Se ofrece un especial énfasis a la necesidad de la coordinación y colaboración de las administraciones actuantes en materia de disciplina con el registro de la propiedad, a fin de garantizar la seguridad jurídica de las transmisiones de fincas afectadas por procedimientos sancionadores y de restitución de la legalidad urbanística, proponiéndose unas interesantes reglas al respecto en el artículo 341, que de alguna manera garantizan la cooperación y colaboración entre los servicios técnicos y jurídicos del ayuntamiento y el registro de la propiedad.

La potestad inspectora se atribuye por igual la Comunidad Autónoma y a las entidades locales, con la posibilidad de participación por delegación de las diputaciones provinciales, a petición del municipio, prestando la asistencia técnica y material necesaria para asegurar el ejercicio de las potestades municipales que integran la inspección y la disciplina urbanística. Tal vez hubiera sido interesante, con la natural e inevitable modificación de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, atribuir con carácter primario atribuciones a las administraciones provinciales en las competencias para ejercer las labores de inspección, sanción y restitución cuando se actúe en municipios pequeños, a la vista de la absoluta inoperancia de sus servicios técnicos y jurídicos para perseguir con eficacia y eficiencia las infracciones urbanísticas, sobre todo en suelo rústico. Pero la normativa urbanística ha decidido mantener, en atención al reparto competencial ya definido, las competencias en las administraciones municipales, con posibilidad de derivarlas mediante convenio a las diputaciones provinciales, con los efectos conveniados. Los planes municipales de inspección urbanística se contemplan como una obligación que difícilmente va a ser cumplida por municipios medianos y pequeños, pero que pueden complementarse con las normas provinciales que desarrollen las diputaciones en materia de inspección y disciplina conforme a lo previsto en el artículo 343 RLISTA. La Comunidad Autónoma también podrá actuar con atribuciones genuinas en asuntos de su propia competencia y en caso de incumplimiento reiterado de la administración local, por subrogación, conforme ya había previsto la LISTA y ahora se desarrolla en los artículos 346 y siguientes RLISTA. En cualquier caso, se refuerza la colaboración en materia de inspección con colegios profesionales, instando a la información recíproca entre administración actuante y colegio profesional en las labores de prevención de infracciones urbanísticas. También es interesante el reforzamiento del valor probatorio que el Reglamento confiere a las actas de inspección, como prueba con suficiente fuerza como para desvirtuar el principio de presunción de inocencia que en caso de ausencia de prueba debe prevalecer.

En definitiva, las potestades administrativas que se regulan en el Reglamento pasan por las siguientes reglas o criterios generales:

-Se refuerza la autonomía local, algunas veces concurrente con la autonómica, pero atribuyendo a los ayuntamientos en exclusiva y de forma primaria la potestad sancionadora en materia urbanística.

-Se refuerza el papel de las diputaciones provinciales, de los colegios profesionales y de los registros de la propiedad en el control de las disfunciones urbanísticas, en los términos arriba referidos.

-Se configura como la potestad de prestación obligatoria por las instituciones, sin que quepa en modo alguno la relajación o el abandono en el ejercicio de esas potestades que son irrenunciables para las administraciones implicadas.

-Se refuerzan los principios generales de instrucción perceptiva, celeridad, eficacia y congruencia en la actividad sancionadora de la administración, para garantizar la proporcionalidad de los medios represores por la gravedad de las actuaciones perseguidas.

-Se recuerda el carácter real de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, aun cuando en el Reglamento se rehabilita a los nuevos titulares el plazo para ejecutar por sí mismos las medidas de restablecimiento en el caso de que el transmitente del inmueble no lo hubiera hecho en los plazos inicialmente previstos.

-Se garantiza la coordinación de las administraciones actuantes con el registro de la propiedad, en los términos arriba referidos, pudiendo inscribirse en el registro de la propiedad de la prohibición de disponer al inicio del procedimiento sancionador.

B.- RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD

El Capítulo III del Título VII aborda la regulación de los procedimientos para la restitución de la legalidad territorial y urbanística, como fórmula complementaria a los procedimientos sancionadores para el correcto ejercicio de la potestad represora de la administración en esta materia.

Se propone también en el Reglamento la posibilidad de que, aun cuando se dé comunicación de la actividad infractora al orden penal para su reprensión por esos medios, la administración mantenga intacta la potestad para impulsar las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, medidas que habrán de adoptarse con carácter necesario, sobre todo las urgentes, para evitar que en su ausencia la actuación irregular se consolide.

Igualmente, y como mejora en el artículo 353.5, el Reglamento habilitó a la administración para exigir el nombramiento de un representante que actúe en nombre de los varios responsables que estuvieran entre los implicados en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad, para así agilizar con eficacia y eficiencia la tramitación de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística.

En cuanto a las medidas provisionales, se mantiene la posibilidad de suspender los suministros ofrecidos por las compañías de electricidad, agua y saneamiento, telefonía, etc. salvo que la actividad irregular denunciada sea de escasa entidad o en el supuesto de que la edificación irregular constituya el domicilio de los supuestos infractores.

Como innovaciones introducidas que sean dignas de mención en el Reglamento ciframos: la necesidad de que cualquier procedimiento de restitución cuente con informes técnicos y jurídicos que garanticen la legalidad de la decisión final; igualmente, el establecimiento obligatorio de un plazo de audiencia a todos los interesados en el procedimiento de restitución; el plazo para la ejecución de las medidas podrá ser prorrogado de forma justificada por dos meses más a los inicialmente previstos en la LISTA; también se fija un plazo para la conclusión del procedimiento para restablecer la legalidad, que se establece en el de un año a contar desde la fecha de su iniciación, conforme ya se venía exigiendo en la normativa urbanística tradicional de Andalucía, excluyendo del cómputo las suspensiones del procedimiento imputables al presunto responsable; el transcurso del plazo dará lugar a la caducidad del procedimiento, que no evitará la apertura de un nuevo procedimiento si no hubiera prescrito la potestad de restablecimiento; en lo referente a la prescripción de la potestad de restablecimiento, se mantiene la novedad contenida en la LISTA de que el plazo será siempre y en todo caso de seis años siguientes de su completa terminación (en el caso de usos, los seis años se contarán desde su efectiva implantación), aun cuando la edificación se halle en suelos protegidos, dejando a salvo las determinaciones que al respecto de la posibilidad de exigir la restitución disponga la normativa sectorial de aplicación. La única excepción a esa imprescriptibilidad lo será en los supuestos previstos en el artículo 123.2 de la LISTA, es decir, actos y usos sobre dominio público o servidumbre de protección, en suelos rústicos preservados por riesgos ciertos desprendimientos, inundaciones o similares, los realizados en suelo rústico de zona de influencia del litoral, o los que afecten a bienes inmuebles individualmente descritos en el catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía en el que se determine su especial protección.

El artículo 362 RLISTA implementa de forma novedosa un procedimiento de legalización de actuaciones que se hayan ejecutado sin licencia o título habilitante o contraviniendo sus condiciones, que incluye con carácter excepcional la aplicación del principio de proporcionalidad. En esos supuestos se permitirá acordar la legalización de actuaciones con disconformidades no sustanciales con la ordenación aplicable, por resultar de imposible o muy difícil reposición las obras que se valoren atendiendo a estos cinco criterios: cuál sea la superficie que exceda de lo autorizado, visibilidad desde la vía pública, incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio, solidez de la obra ejecutada y afección a barreras arquitectónicas. Se exige un informe técnico y jurídico que evalúe en aplicación de esos criterios la posibilidad de aplicar el principio de proporcionalidad y establecer la indemnización sustitutoria al aprovechamiento urbanístico materializado sin título, en caso de que se acceda a la legalización, teniendo en consideración que esa indemnización será independiente de las sanciones que hayan de abonarse por las infracciones cometidas.

En cuanto a la ejecución forzosa en caso de incumplimiento del titular, el valor de lo fijado como responsabilidad por la infracción -que será eventualmente exigible al dueño de la obra- se realizará en atención al valor de reposición, y no al valor de las obras ejecutadas, lo cual supone un avance importante en aplicación del principio de proporcionalidad y de justicia material que hasta el momento no se contemplaba en la normativa andaluza (artículo 364).

Igualmente sugestiva es la interpretación y aplicación de los criterios que determinan la imposibilidad de ejecución y que se contemplan en los artículos 365 a 367, estableciendo las causas de imposibilidad material o legal porque peligre la estabilidad y seguridad del resto del conjunto edificatorio, o por la evidencia de una imposibilidad material de ejecución que no consista en meras dificultades materiales o técnicas. Sin embargo, sí será causa de imposibilidad legal de ejecutar la resolución administrativa cuando un cambio normativo o una innovación de la ordenación supongan la compatibilidad de la actuación objeto de la actuación de restablecimiento. Podrá determinarse, en fin, el cumplimiento por equivalencia conforme los requisitos previstos en el artículo 366, que permitirán salvar de la demolición a las edificaciones que queden afectas a esta posibilidad y que podrán cumplir con su obligación mediante la entrega de una indemnización por equivalencia en los términos y las condiciones previstas en ese precepto reglamentario.

En lo que respecta al restablecimiento de la legalidad por la anulación del título habilitante que permitió la construcción que deviene ilegal, el artículo 368 RLISTA impone la obligación de declarar previamente la nulidad de la licencia o de la autorización mediante el procedimiento de revisión de oficio, siempre y cuando concurran los presupuestos previstos para ello en la legislación de procedimiento administrativo común o, en su caso, por las causas de anulabilidad que habiliten la declaración de su ilegalidad y la posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa. En estos casos, en supuestos de obras en trámite de ejecución, se podrá suspender la actividad edificatoria desde el momento en que se inicie el procedimiento revisorio. Y sólo cuando se haya declarado en vía administrativa la nulidad de la licencia, podrá la administración iniciar el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, con la obligación de indemnizar los daños y perjuicios que se hubieran irrogado, de conformidad con lo previsto en el artículo 108 de la LJCA. En cualquier caso, es de recordar que la anulación de un instrumento de ordenación territorial o urbanística por sentencia firme no afectará a la posible eficacia de los actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación haya alcanzado efectos generales. Este procedimiento de revisión de oficio no será extensible a declaraciones responsables y comunicaciones previas, que no tienen la categoría de acto administrativo y que se consideran a todos los efectos como actos de los administrados. En estos supuestos, lo que procede es dar cumplimiento a la obligación municipal de ejercer las facultades de control pertinentes sobre su objeto, conforme establecen los artículos 369 y 370 RLISTA.

Como avance importante en la normativa andaluza, el artículo 154.5 LISTA, reproducido en su contenido en el 364.4 RLISTA, establece un plazo de caducidad de cinco años desde el momento en que se acuerda por acto firme la restitución de la legalidad urbanística, transcurrido el cual la administración no podrá iniciar actuación alguna para hacer cumplir lo que ya fue objeto de sanción y orden de restitución en su momento, debiendo ser consideradas las edificaciones en situación de AFO, con todos los efectos legales inherentes. Es una medida que garantiza el principio de seguridad jurídica del administrado, en contra naturalmente del principio de legalidad que, en este caso, se ve aminorado por la propia inactividad administrativa en orden a la ejecución de los actos de restitución. 

C.- EDIFICACIONES IRREGULARES. LOS AFOS.

En fin, el Título VIII aborda las medidas de educación ambiental y territorial para las edificaciones irregulares, abordando en profundidad la tan socorrida situación de asimilado fuera de ordenación (AFO, en acrónimo), que fue la medida estrella que la normativa andaluza hoy derogada estableció para ofrecer carta de naturaleza a aquellas edificaciones que levantadas y concluidas sin título habilitante o sin sujetarse a sus determinaciones, se verán consolidadas por la inactividad administrativa tendente a la reposición de la realidad física alterada y que, por tanto, por la prescripción de esas acciones, hoy ya no pueden demolerse. La realidad social es que en Andalucía, según informe del defensor del Pueblo Andaluz, existen más de 300.000 viviendas alegales en suelo rústico que provocan una importante afectación ambiental pero que, sin embargo, van a pervivir en el tiempo por la imposibilidad legal de restitución urbanística. La diatriba que se plantea de este modo a las administraciones urbanísticas andaluzas es si reconoce su realidad, para intentar adecuarla a las mínimas exigencias urbanísticas, ambientales, paisajísticas y de todo tipo, o seguir obviando el problema como si no existiera, manteniendo esa situación legal sin posibilidad alguna de regularización. La opción fue clara y por ello aparecieron los AFOS. Ahora se regulan en los artículos 404 y siguientes del RLISTA, aun cuando ya asomaban en el artículo 153 de la LISTA. 

A tal efecto, los requisitos para que una edificación pueda tener esta consideración jurídica se establecen en el artículo 405 RLISTA (transcurso del plazo para instar medidas de protección de legalidad, reunir condiciones mínimas de seguridad y salubridad para garantizar la habitabilidad o el uso al que se destina, la no ubicación en suelos afectados por procesos naturales que generen riesgos de erosión, desprendimientos, inundaciones…). La solicitud para acceder a tal reconocimiento ha de formularse con arreglo a los requisitos técnicos y documentales que se contemplan de manera precisa en el artículo 406 RLISTA: datos catastrales y registrales de la finca, régimen de suelo, riesgos de origen natural o antrópico, características de la edificación con fecha de  terminación de la edificación, certificado sobre las condiciones mínimas de seguridad y salubridad, identificación en caso de que se encuentren en parcelación urbanística y vigencia y cumplimento de procedimientos penales o administrativos sancionadores o de protección de la legalidad que pudieran afectar a la edificación y la circunstancia de que estuvieran prescritos o caducados. Precisamente, respecto de las condiciones mínimas de seguridad y salubridad que han de contemplar esas edificaciones vienen también perfectamente definidas en el artículo 407 del RLISTA. En cuanto al procedimiento para su declaración, el artículo 408 establece la necesidad de contar con informes sectoriales cuando la edificación se encuentre afectada por las limitaciones legales en materia de protección del dominio público (no se termina de aclarar, por cierto, si esos informes son exigibles sólo cuando afecten al dominio público stricto sensu o también cuando se perturben sus líneas de servidumbre y afección, según disposiciones sectoriales de aplicación, lo que genera ciertas dudas en su operatividad) o terrenos forestales, así como los informes técnico y jurídico del ayuntamiento donde se impongan las condiciones para acceder al reconocimiento de tal condición. La resolución del procedimiento será la consignada en el artículo 409, con un plazo de seis meses y con silencio administrativo negativo en caso de ausencia de resolución. Los efectos de la declaración de asimilado a fuera de ordenación son los que se contemplan en el artículo 410, entre los cuales se ha de destacar lo que ya se disponía en la legislación que desarrolla este Reglamento: la asimilación a fuera de ordenación no equivale a la legalización del inmueble. El inmueble seguirá siendo alegal, aun cuando se le confiere carta de naturaleza para el acceso a los servicios urbanísticos y para su inscripción en los registros públicos en la forma en que se encuentran actualmente edificada, con la posibilidad de que se lleven a cabo en el inmueble obras de consolidación, reforma y adecuación de edificaciones para las actividades que allí se desarrollan y la implantación de usos y actividades compatibles con la ordenación territorial y urbanística, prohibiendo las que supongan un incremento de la ocupación o del volumen edificado y conlleve nuevos incumplimientos de las determinaciones normativas.

Si se encontrasen agrupadas físicamente, el artículo 411 RLISTA establece la posibilidad de formular un plan especial de adecuación ambiental y territorial con la finalidad de establecer las medidas necesarias para garantizar a las edificaciones afectadas unas condiciones mínimas de seguridad y salubridad para la población usuaria. El establecimiento de infraestructuras comunes de servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, telecomunicaciones y energía eléctrica sería el objeto fundamental de ese plan especial que, en cualquier clase de suelo, podría permitir la normalización de esas edificaciones irregulares. La delimitación del ámbito de actuación podrá llevarse a cabo en el propio planeamiento o mediante la delimitación de la unidad de ejecución correspondiente en atención a criterios de cohesión territorial, densidad edificatoria, situación jurídica de las edificaciones y de sostenibilidad económica. Si la iniciativa es privada, el apartado 6 del artículo 411 permite hacerlo a los propietarios “que representen más del 50% de las edificaciones irregulares incluidas en el ámbito”, sin que se aclare en el texto reglamentario si en el censo de ese porcentaje se contemplan todo tipo de edificaciones, qué debe entenderse por edificaciones (si para ello habrá de acudirse a la integración del concepto ofrecido por el art. 2.2 LOE), si lo serán sólo las residenciales o no, y si cabe computar como una o más edificaciones las que se encuentren dentro de un mismo predio, por lo que desconocemos si el porcentaje se computa en atención a fincas o propiedades con edificaciones irregulares o a edificaciones irregulares contadas por separado, independientemente de cuántas haya en cada predio. Tampoco se tiene en consideración para el cómputo de ese porcentaje habilitante la superficie levantada en cada edificación ni la superficie sobre la parcela que vaya a incorporarse como tal al plan especial, por lo que los principios democráticos de representatividad y de igualdad aquí quedan claramente en entredicho. 

El contenido y las determinaciones de esos planes especiales viene regulado en los artículos 412 y 413. Tal vez lo más relevante sean los efectos de la aprobación de ese plan especial, que sólo concierne a las parcelas ocupadas por edificaciones o que deban destinarse a infraestructuras de servicios comunes. Las parcelas no ocupadas se mantendrán inedificables e indivisibles, pero también quedarán exentas del pago de los costes de urbanización. Respecto de las edificaciones irregulares existentes, habrán de serles reconocidas con carácter previo su condición de AFO, si fuera procedente, permitiéndose la realización de las obras de conexión y acceso a los servicios infraestructurales necesarios y la ejecución de elementos auxiliares que no afecten ambiental o territorialmente a la edificación. Los edificios irregulares existentes para los que no haya prescrito la posibilidad de restaurar la legalidad urbanística no podrán incorporarse al procedimiento de legalización por esta vía, debiendo continuar los procedimientos de disciplina que se hubieran iniciado. Para la ejecución del plan especial se seguirá el procedimiento de distribución de cargas previsto en el artículo 111 de la LISTA y el 167 del RLISTA, tramitándose de conformidad con lo previsto en general para esos proyectos (246). Dispone el Reglamento que en estos casos habrá de elaborarse paralelamente un proyecto de obras de adecuación ambiental y territorial para adecuar los edificios existentes al uso previsto, proyecto que se sufragará mediante el cobro de cuotas en forma similar a como se hace en los proyectos de urbanización en las actuaciones sistemáticas. En todo caso, concluida la ejecución del plan especial, los propietarios de las fincas incluidas en el ámbito deberán obligatoriamente (no cabe aquí la opción de no hacerlo) constituirse en entidad de conservación conforme a lo dispuesto en el apartado 4 de ese artículo 415.
  
En todo caso, queda abierta la posibilidad a los ayuntamientos con ocasión de la elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística, o mediante sus modificaciones o revisiones, de incorporar a la ordenación las edificaciones irregulares compatibles con su modelo territorial y urbanístico. A tal efecto se habrá de garantizar que los propietarios beneficiados por tal medida de gracia cumplan con las responsabilidades en que pudieran haber incurrido en virtud de procedimientos administrativos o penales (con posibilidad de acordar el cumplimiento por equivalencia en caso de que la edificación irregular pueda adaptarse a la nueva ordenación) y, además, que cumplan con los deberes y cargas que allí se determinen en la forma y plazos que se establezcan. Un régimen parecido se prevé para la incorporación de agrupaciones de edificaciones irregulares (artículos 417 y 418), esto es, cuando no se trate de edificaciones aisladas sino de un conjunto de edificaciones en el término municipal, en cuyo caso se podrán establecer las determinaciones necesarias a través del plan parcial correspondiente.

VIII.- CONCLUSIONES

El dictado de las normas jurídicas en general responde a una clara vocación sociopolítica. Los objetivos de la norma son unos y las consecuencias de su usanza en ocasiones son distintas de las deseadas. El acierto o los efectos adversos de esas propuestas teóricas sólo afloran y, en su caso, tendrán relevancia en la medida en que su manejo rutinario confirme aquellas primeras intenciones o, por el contrario, constaten su ineficacia o incluso los efectos contrarios que, no habiendo sido los deseados, son los que finalmente brotan en la administración cotidiana de la norma. Eso sucederá también, naturalmente, con el Reglamento que comentamos.

La idea del ejecutivo andaluz de acometer el desarrollo reglamentario en un solo texto es, en principio, una medida que merece una valoración positiva, por cuanto al margen de facilitar su empleo y habilitar su funcionalidad, permite también la conexión sistemática y estructural de todas las disciplinas que vertebran el derecho urbanístico. La idea de codificar en un solo texto la resolución de cualesquiera problemas que puedan derivarse de la praxis cotidiana de sus determinaciones, siendo un objetivo anhelado y constituyendo una de las finalidades de su dictado, naturalmente es ciertamente confiada, tal vez incluso atrevida, por cuanto se demuestra, con la aplicación diaria de cualquier norma, que los escenarios reales, que los supuestos  reales a los que han de aplicarse las normas, superan las previsiones apriorísticas que se diseñan en la mente del legislador. Pero qué duda cabe que un reglamento es mucho más versátil para los efectos que aquí se han pretendido. La tarea de adaptación de las normas a las necesidades que vayan imponiendo las nuevas exigencias es más fácil si hay que modificar un texto reglamentario, por cuanto los procedimientos de su reforma son mucho más dúctiles que los que se exigen para la innovación de la norma legal. Por ello, el hecho de que la anorexia normativa de la LISTA pudiera haberse considerado como una contrariedad es, en realidad y desde muchas perspectivas, una ventaja. Dejar descansar en el desarrollo reglamentario las previsiones que no tengan que estar reservadas a la ley formal es una cualidad que cuenta como beneficio.

Pero, en cualquier caso, como hemos podido avizorar de esta primera lectura del Reglamento, ya en su misma redacción surgen problemas de coordinación con las propias leyes de superior jerarquía, e incluso dificultades de interpretación interna entre preceptos del mismo texto reglamentario que exigirán o bien la modificación de sus propuestas o la reconducción vía jurisprudencial de la interpretación de sus contenidos. Sabrá disculpar el lector que en este primer análisis del texto reglamentario haya podido quedar en el tintero la denuncia de aquellas otras deficiencias, lagunas o contradicciones que en el transcurso del tiempo y con la puesta en práctica de sus determinaciones puedan surgir a cualquier aplicador del derecho. Que las habrá con toda seguridad. Pero precisamente la labor interpretativa de los operadores jurídicos, de los tribunales y la posibilidad del ejecutivo andaluz de adaptar su contenido a esas necesidades, terminarán por conformar un texto normativo útil e imprescindible para el gobierno de nuestra disciplina.

Jaén, marzo 2023.